大改革家雍正-第19章
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雍正帝看到奏折后，很是高兴，因为他早有这种想法，只是没有落实到行动上。在李绂上奏前半个月，他还发布了实行保甲法上谕。他指责地方官把保甲当作陈规故套，“奉行不实，稽查不严”。针对村落零散、沿海、少数民族地区不宜实行保甲法的特点，指出数家亦可编为一甲，汉化程度较高的苗民、僮民都可编为齐民。他怕地方官依然不卖力奉行，命相关部门制定了相应的奖惩条令。李绂恰在这个节骨眼上上疏，因此雍正帝对这份奏折倍加重视，详细披阅，认为所议“甚近情理”。雍正帝详细写出自己的意见，交给廷臣商讨，广泛征求意见。七月，吏部遵照雍正帝的指示，议定出了保甲条例：（1）十户为一牌，设一牌头；十牌为一甲，设甲长；十甲为一保，设保正。（2）畸零村庄、“熟苗”、“熟僮”（靠近汉族的苗民、僮民），一体编入保甲。（3）地方官不卖力奉行，按情节分别议处。（4）建立民间奖惩办法，对违犯保甲条令的人，若行告发，按被揭发的人数给奖；若为隐匿，予以杖责。雍正帝批准这一条例，命各省通行，限一年内执行完毕。
编审停止后的保甲法与从前的有本质上的不同，此时的保甲法既包含了户籍调查、登记，又是地方进行治理的方法和手段。自此以后，各省基本上不再搞户口的编审工作，保甲法的实施占据了地方管理的突出地位，把推行保甲制度作为考核地方官吏的重要内容。在这方面，田文镜就是一个模范疆吏。雍正三年（1725年），田文镜抓了推行保甲法的注意事项，要求各州县做好选择捕役、严查窝家、训练民壮、查察寺庙饭店等项事务。四年，他以保甲推行状况衡量属员优劣，唐县知县周瑶“不能勤查保甲，一任捕役纵贼”，并且“诸务废弛”，田文镜就把他参劾。固始县县丞程秉礼署理光山县及息县知县事，“奉行保甲极其谨严”，又能革除地方积弊，田文镜就把他举荐，提升为唐县令。田文镜还称赞老城知县高镗“稽察保甲，亦无盗案”。田文镜的捕务、民壮、保甲相结合的办法，浙江总督李卫也在推行。
保甲法的实行，也解决了对棚民的安置和管理问题。摊丁入亩后，人头税不再征收，对户口的约束力减轻，一部分在本籍无业的农民，便开始到异地谋生，或开山种地，或做雇工，因为他们搭棚居住，所以被称作“棚民”，实指流民。他们多生活在丘陵地带，江西、安徽、浙江、福建、湖北、陕西、四川等省，居山区者较多。由于生活没有着落，迁徙不定，部分人靠偷盗来维持生活，造成了社会的不安定，有的地方甚至发生过武装起义，引起统治者的高度注意。许多地方官向上级反映，流动人口在地方危害极大，要求上级妥善处理。雍正二年（1724年），户部尚书张廷玉上奏，说浙、赣的一些抢掠事件，是棚民煽惑愚俗，应设法安置。雍正帝下发谕旨，让官员提出意见。三年，两江总督查弼纳、浙闽总督觉罗满保疏奏处置浙、闽、赣三省棚民办法。四年，雍正帝下令用保甲法处理，即按户将棚民编审入册，租地的山主、雇工的雇主，都要对棚民进行担保；愿入籍的棚民一经获准，即与土著一体当差；入籍二十年的可以参加文武生的考试。雍正帝的这一条令刚一颁发，各地督抚纷纷开始落实。李卫和观风整俗使王国栋严格执行条令，把浙江棚民很好地控制起来了，社会治安也得到了改善。
雍正帝推行保甲制度，是在摊丁入亩新形势下对人民进行的约束，既解决了人口编审问题，又解决了流动人口的安置和管理问题，加强了地方治安管理，稳固了社会秩序，具有一定的积极意义。
第八章 八旗改制，满汉一理
八旗改制，满汉一理
作为一名改革家，雍正帝“整数百年颓风”大手笔的改革还表现在对八旗的改制方面。八旗军的军功使得它在清初的历史上有着举足轻重的地位。然而随着朝廷事务的增多、八旗旗主、管主对权力的追逐，八旗军成了皇权直接管辖不到的地方，骄纵、腐败恶习日益滋生，皇族之积弊痼习也越来越显著。雍正帝即位后即向旗主、管主这样的贵族集团开刀，他整顿旗务，健全规章，削弱旗主特权，同时他还采取措施解决八旗子弟的生计问题。清厘积弊的改革，扩大了皇帝对八旗的控制权和八旗军对皇帝的向心力。
削夺特权，加强控制
八旗制度是满族的社会组织形式，也是清王朝的重要政治制度。八旗制度最初具有军事、生产和行政三方面的职能，对早期满族社会经济的发展起到了促进作用。它是由满洲开国皇帝努尔哈赤于明万历二十九年（1601年）正式创立，初建时设四旗：黄旗、白旗、红旗、蓝旗。1614年因“归服益广”将四旗改为正黄、正白、正红、正蓝，并增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗，合称八旗，统率满、蒙、汉族军队。
各旗旗主是一个旗的首长，拥有很高的权力，与旗下有着严格的主从关系，旗下隶属于旗主，与皇帝是间接关系。即使是皇帝要调用旗下民众，也必须通过旗主，各旗内亲王、贝勒、贝子均为世袭。八旗的所有权，更多的是属于旗主。换一种说法，就是旗下有两个主人，一个是旗主，一个是皇帝。就实质来说，八旗旗主的这种特权是和传统的封建中央集权相冲突的。随着清朝统治的巩固，皇帝要直接掌管旗民，加强皇权；然而旗主要维持对旗下的所有权，从而导致旗主的这种特权与皇权的矛盾日益尖锐。
雍正帝实行八旗改制更重要的原因，那就是雍正帝与以前帝王相比，在八旗中的势力十分微弱，几乎处于无足轻重的地位。他在即位前，仅有藩邸所在镶白旗，按规定另有“满洲佐领（清代八旗组织基本单位名称）六，蒙古、汉军佐领各三”，一共十二个佐领，约占八旗佐领总数的百分之一左右。原本属于皇帝的上三旗，或由兄弟代管，或被豪族控制，如不改变这种状况，皇帝的指令就很难得到认真贯彻。如果说雍正帝以前诸帝都是先在旗内居于绝对优势、在得到普遍拥戴之后才登上皇帝宝座的，那么，雍正帝则必须于即位之后，借助皇权，巩固自己的力量。
在雍正帝执政以前，清政府就有过削弱旗主权力的行为。早自清太宗皇太极即位以来，诸王和旗主的权力就不断受到抑制，皇权不断得到加强。清太宗将八旗分为两等：上三旗和下五旗。上三旗有镶黄旗、正黄旗、正白旗，归天子自将。剩下的五个旗定为下五旗。在康熙帝统治后期，以原有都统、副都统“起家微贱，专意循庇，耽于安逸，旷废公务”为由，指定皇七子胤祐管理正蓝旗满洲、蒙古、汉军三旗旗务；皇十子胤管理正黄旗满洲、蒙古、汉军三旗事务；皇十二子胤祹管理正白旗满洲、蒙古、汉军三旗事务。康熙帝派皇子管理旗务，兼任都统，意在削弱该旗王公之权，使该旗进一步直属皇帝统辖。
雍正帝即位后，对这种局面进行了大刀阔斧的改革。在他看来，这些兄弟们受皇考之命管旗，与自己又是兄弟辈分，如果长期延续，必然会被认为是新的旗主，这样一来就会对维护专制皇权极端不利，必须改变现状。为了彻底削弱八旗旗主的权力，雍正帝采取了一系列的措施：
首先，改变文字，从意识形态上革除旗主的痕迹。八旗都统，清文为“固山额真”， “额真”满语意为“主”。雍正元年，给事中硕塞奏称：八旗都统在满语中称固山额真，“额真二字，关系重大，非臣下所可滥用，请予修改，以定名分。”雍正帝采纳了这个建议，下令将固山额真改为固山昂邦。“昂邦”是满语“臣”的意思，“固山昂邦”即“旗的大臣”，这样一改，就明确了君臣主仆名分，只有皇帝一人可以称为“主”，即使是一旗之主，和皇帝的关系也是臣子和君王的关系。各旗虽各有旗主，各旗之人只知有君上，不知有旗主。
在雍正帝即位的第十天，就全面撤换正黄旗满洲、蒙古、汉军三旗都统：以镶红旗满洲副都统马尔萨署理正黄旗满洲都统；镶蓝旗满洲副都统伊都善署理正黄旗蒙古都统；銮仪使李木火署理正黄旗汉军都统。对其他各旗都统，也都逐步进行了撤换。康熙六十一年（1722年）十二月初九日，以领侍卫内大臣公鄂伦岱为正蓝旗汉军都统，十五日，升镶白旗汉军副都统拉锡为正白旗蒙古都统；署镶白旗护军统领音德为正蓝旗满洲都统。翌日，升三等侍卫观音保为正白旗汉军都统。因为正蓝旗蒙古都统并非允祐兼任，所以并没有撤换。对于镶黄旗和正白旗满洲都统的撤换，时间持续稍微长了一些，直到雍正元年（1723年）五月十九日，才以裕亲王保泰署理镶黄旗满洲都统。大约在此前后，任命贝勒满都护署理正白旗满洲都统。至此，允、允祐、允祹所管的旗务全部撤换，雍正帝进一步加强了皇权。
关于对下五旗的旗务管理，雍正帝承袭其父遗策，任用自己的亲信兄弟和王公管理下五旗的旗务，即所谓管主。如雍正四年（1726年）九月，用原来署理正黄旗汉军都统的顺承郡王锡保署理镶蓝旗满洲都统。五年九月，又署理正红旗汉军都统。又如，雍正四年九月，以康亲王崇安署理镶红旗汉军都统。翌年三月，又命其兼理正红旗汉军都统。同年五月，又署理正蓝旗三旗事务。上述各旗都有都统，之所以还任命诸王监管，是由于当时惩治不法王公，剥夺其所属佐领，八旗正处于分化和改组时期。以诸王监管旗务，凭其地位和影响，有一定威慑作用。
由于监管旗务的诸王地位身份崇高，权位也很大，仍然影响着皇帝对八旗直接行使权力。再加上旗内管主与都统等官员职权难分，往往产生摩擦，未免耽误公事。于是，雍正帝下决心要进一步削夺旗主的权力。雍正六年（1728年），减少各旗管主，取消崇安、锡保及信郡王德昭等人管理旗务。七年，雍正帝命庄亲王允禄管理镶白旗满洲都统。九年，改命庄亲王允禄管理正红旗满洲都统事务。十年，用平郡王福彭管理镶蓝旗满洲都统事务。
允禄、福彭身为亲王、郡王，现在被任命管理都统事务，这已经与原来管旗务的性质大不相同。管旗务是八旗都统的“太上皇”，是管主，都统得惟命是从，而管理都统事务，本身相当于都统，或是兼职都统。也就是说，允禄现在已不是管主，而是被降为一旗长官了，大大削弱了其自主的权力。当然，这不是允禄个人的荣辱问题，因为他长期受雍正帝信任，后来为乾隆顾命大臣之一，他的出任管理都统事务，表明皇子、亲王在八旗中地位的降低，表明管主的被取消，八旗已经直接为皇帝控制。
至此，清代管理八旗事务人员经过了三个阶段的变化：旗主———管主———都统，从形式上看，他们都在管理旗务，但有本质的不同。旗主是世袭王权，旗主与旗民的关系是主从关系；管主代替旗主，削弱了旗主的势力，其职务是皇帝临时指派的，不能世袭，与所属旗人自然就没有主仆关系可言了；管理都统事务的虽然都是王公，职责都是掌管 “八旗之政令，稽其户口，经其教养，序其官爵，简其军赋”，是八旗的军政长官，是一种职务，由皇帝临时任命，不能世袭，与所在旗的旗民是官民关系，而不是主从关系。这三个阶段中，每一个阶段的变化，都是旗内主从关系的减弱，是皇权在八旗内强化的过程，同时也是满族集团内部权力逐渐集中的表现。
其次，雍正帝还在八旗内改革选官制度，加强对八旗旗主的控制。在清朝，官员的缺额向来分为旗缺、翼缺和公缺多种。旗缺是指某一官职依照惯例只能由某旗人员充任；八旗又分左右两翼，这是努尔哈赤初建八旗时因分列不同而形成的定例。翼缺是专属于某一翼的人员的官缺；公缺则是所有八旗子弟均可担任。旗缺、翼缺有一定的检选限制，只能在某旗某翼内进行拣选，旗主、管主可以把持这些缺位，也使得各旗之人具有向心力，团结自固，但在八个旗内，各旗人才不一，因而有的旗升转较快，有的则较迟滞，这是一种不公平的现象。雍正帝即位后，对八旗内部缺职的补授也进行了更改。如对原来下五旗王公所谓公中佐领之缺，只在该王属下拣选的定规，雍正帝予以更改。雍正帝认为这样选择范围太小，不易得到合适的人选，命于该旗中挑选官员引见补授。雍正六年（1728年），雍正帝以铨法划一为由，将原为旗缺、翼缺的各堂主事、郎中、员外郎、内阁中书、监察御史、给事中、工部造库郎中等都改为公缺。这样一来�
