大改革家雍正-第11章
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雍正帝实施的耗羡归公这一举措，具有重大的社会意义。
首先，耗羡归公扭转了康熙王朝后期滥征加派的歪风，澄清了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗羡银从过去的暗取变为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。
其次，大幅度增加了中央财政收入。耗羡归公后，中央政府每年都从耗羡中提取相当一部分用来填补国库亏空，从而确保了国家财政的稳步增长。据统计，仅仅十几年的时间，国库存银由康熙六十一年的800万两增加到雍正末年的6000多万两。
再次，加强了中央集权。一向归地方支配的耗羡收入转归中央集中控制和管理，以中央的名义统一拨付，或作为地方官员的养廉银，或用于地方的办公开支，或用于弥补地方亏空，或用于赔补国库亏空，使地方政府征收耗羡的收支活动处于中央财政直接、全面的监控之下，有助于防止地方政府各自为政，坐收坐支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。
实行耗羡归公还减轻了人民的负担。耗羡归公后，各省耗羡率一般在10％～15％之间，所收耗羡量比以往州县私征时减少了许多，人民的负担因而在一定程度上有所减轻。所以说耗羡归公既养了官，又安了民。
总的来说，耗羡归公是雍正年间推行的一项赋税制度的重大改革，使得吏治澄清，国力充盈，从而为后来的改革措施出台打下了深厚的基础。
设养廉银，杜贪贿行
在实行耗羡归公以后，大部分的耗羡银用在了补偿地方钱粮亏空的方面。后来，在亏空基本上被补足后，部分耗羡银就被转到了地方官员的养廉银上。
所谓“养廉银”，是指给官员生活、办公的补助费，以此帮助他们解决生活、办公中的实际问题，体现皇恩，从而在使他们的基本愿望得到满足的条件下不贪污，保持廉洁奉公。
“养廉银”制度是基于清朝官吏俸禄比较微薄这一事实而实行的。清朝在京官员每年的俸银，一品官为180两，二品官为150两，三品官为130两，四品官为105两，五品官为80两，六品官为60两，七品官为45两，八品官为40两，正九品官为33两l钱，从九品官为31两5钱。另外，还按每两俸银给禄米一斛。在外文官俸银同于在京文官，但没有禄米；武官俸银只及在京武官的一半，即使总督这样的封疆大吏，一年的俸禄也只不过180两银子。每年发这一点俸银，不足以维持官员正常的生活，因此才造成了地方官吏私征耗羡的现象，并由此引发了徇私舞弊、吏治败坏的局面。
当时，官员们贪污的手法多种多样，举不胜举。在诉讼中收取一定的贿赂是官吏主要的财源之一，民间所讲的“衙门八字朝南开，有理没钱莫进来”，说的就是这样的意思，这在名义上是属于非法的。耗羡私征也是地方官吏的另一额外财源，是一项半合法的收入。康熙帝曾对河南巡抚鹿韦占说过：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役何以为生。如州县官每两税银只取一分耗羡，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣！”
耗羡归公后，等于切断了地方官员的一条财路，而如果皇帝又没有增加俸禄，要想让他们正常生活，又要廉洁奉公，地方官员肯定会另谋他策。针对官吏们的实际情况，雍正帝指出：“若一切公用犒赏之需，至于拮据窘乏，殊失封疆之体，非朕意也。”这就是说，雍正帝并不要官吏们空着肚子办事，而是要他们有合乎自己身份地位的经济收入。即政府可以拿出一部分资金作为对官员们的高额补助，但官员们必须为官廉洁、杜绝贪污。于是，雍正帝决定把收取的耗羡一部分拿出来用来提高官员的生活，定期给他们发放一定量的养廉银，以求从根子上解决官吏腐败的问题。
不难体会，作为一朝新君，雍正常为当朝臣子们想得的确周到。在皇帝下面当差，若日子过得很清贫，不但失了臣子体面，就是皇上脸上也挂不住。这正是雍正帝的洞悉人情之处和为政风格，他凡事不搞理想化、口号化，而是从现实情况设身处地地打算，连臣子们的日常生活需求也极度重视，这也正是雍正帝善于驾驭臣下的韬略。
随着各地钱粮亏空逐渐得以弥补清楚，征收上来的耗羡主要是留作地方公用和留给官员作养廉之费，养廉银的发放数目主要依据官职的高低来确定，各省之间，由于政务繁简及赋税多少的不同，也有一些差别。另外，在这一过程中，雍正帝也逐步将养廉银的发放规范化、制度化了。到雍正十二年（1734年），各省官员的养廉银数大致有了定额，同他们的俸禄相比，高出十几倍至一百多倍，可以说是相当优厚的。例如，原总督的薪俸仅为180两左右，其养廉银则高达15000～30000两不等。陕西、甘肃、云南、贵州等省总督的养廉银达到20000两，比180两的年俸高出100倍以上；江南总督的养廉银更是达到了30000两；最少的如福建、浙江、四川总督的养廉银也有13000两，其中大多数总督养廉银在15000～18000两之间。从二品的巡抚，养廉银也高达10000～15000两。正四品的知府，多者达到6000两，少的也有1000两。七品的知县，多的有2000～3000两，少的也有500～600两。与微薄的俸银相比，养廉银大大增加了官吏们的收入。
养廉银的发放让地方官吏的问题得到了解决，相比之下，京官的俸禄低微问题就显得尤为突出了。对于这个问题，雍正帝也做了全面的考虑：如果京官的问题得不到解决，京官仍然会向地方官吏索要，地方官吏也一定会向京官送礼，这样，养廉问题就不会有根本的扭转。雍正帝顾虑及此，于六年（1728年）下令，给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎发双俸，新增的这一份叫“恩俸”。兼管部务的大学士也得双份俸银和禄米。在京的品级较低的汉族官员，原先每年只领禄米十二石，大多不够家属食用，雍正三年（1725年），雍正帝令按照汉官俸银数目多寡相应发放禄米，使他们不至花大价钱到市场上购买，后又给他们增加俸银禄米。这样，京官的困难也基本得到了解决，再没有人对耗羡归公一事评头论足了。
耗羡归公除了用于弥补亏空、发放养廉银之外，还用作地方上的办公费用，这一点在最早实行耗羡归公时就由山西布政使高成龄提出来了。他说：“通省遇有不得已之费，即可用耗羡银支应。” 当时的湖广总督杨宗仁解释说，征收的耗羡一部分用来“充一切公事之费”，这样，就把每年的办公费用正式列入了政府计划之中。雍正帝接受了他们的建议，并做出了总结：“将经年费用之款项、衙门事务之繁简，仪定公费，派给养廉，俾公事与私用，咸足取资。”意思是把地方政府的办公费也列为耗羡中的重要开支。
由于耗羡银是按地定税的一定比例征收的，而地定税基本上固定不变，耗羡银因此也就相对固定下来。同时，地方官员的养廉银和地方政府的办公费用因依照实际需要来确定，因此上下浮动不大，一般都比较稳定。这样一来，地方政府自己的收入以及使用都比较固定，计划的因素加强了，基本上也维持了收支的平衡。由此可见，核定办公费用的意义并不只在于防止贪污，澄清吏治。它更大的历史意义在于，从固定办公费用开始，一种数字化的精确的政府管理思维开始萌芽。较之以往粗放式的政府管理，办公费用固定化是政府在财政管理上的进步，也是对地方行政管理的一大促进。
养廉银制度的实施，对当时社会有明显的积极意义。首先，养廉银的设置是封建国家和各级官吏在经济斗争中矛盾协调的产物，使用权既收归国家，又适当地照顾了官僚们的经济利益。其次，养廉银的设置是清朝特有的防止官吏贪污的一种经济手段。该制度的实施，在一定程度上使吏治有了好转，对清初因低俸而形成的腐败现象有所遏制。雍正帝曾说过：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，而公然贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。是众人悛改之象，与朕期望之意相符，亦可遂朕宽宥之初心矣。”再次，养廉银制度的实施相对地减轻了百姓负担，对整饬吏治有一定的积极作用，同时有利于国家财政收入的增加，有利于加强中央对地方的管理。
取缔规礼，禁收杂费
雍正帝在实行清查亏空、推行廉政、严惩贪官、耗羡归公、实施养廉银制度的同时，还对官场中请客送礼、乱收杂费等陈规陋习进行了整顿。
官场上的送礼之风，可谓源远流长，绵延不绝。从其作用来看，送礼既可拉近双方的距离，增进感情，又可满足双方的需求，彼此都甘之如饴。在养廉银制度实行之前，地方官吏中的下属，必须按陋规依照四时时节向上司送上一定数量的礼金。若上司本人身兼数职，下属就必须同时奉上几份礼物。送礼成了定规定制，自然就成了官员们发财的门路，官员贪赃枉法也由此而更盛。
雍正帝对此早已深知，雍正元年即派人对山东省进行调查，结果发现山东巡抚黄炳每年收规礼多达11万两，其中包括节寿礼，两司茨余（即布政使、按察使交的耗羡银）、钱粮规礼、驿道规礼、粮道规礼等等，可谓名目繁多。而巡抚一年的正项俸银只有130两，禄米130斛，可见他的贪污是非常大的。假如这一陋规不被革除，势必会对当时所推行的改革造成不良影响，所以，雍正帝决定革除这一陋规。
雍正帝于元年（1723年）发出上谕，禁止官吏接受下级官员的馈赠，但由于官员们的俸银普遍比较低，仍是屡禁不止。实行了养廉银制度之后，雍正帝自然有了大力禁止的理由。雍正帝发布上谕：此后绝不允许中央官员对地方、上级官员对下级收受规礼，违者严惩。在雍正帝的指导下，一些得力宠臣也开始致力于破除陋规。
做得最突出的当属河南巡抚石文焯。石文焯在计议耗羡归公时，考虑到如果规礼不除，州县官为应付规礼，还会在耗羡外再行加派以奉献上司，为防止这种事情发生，石文焯就将巡抚衙门内“所有司道规礼，府州县节礼，及通省上下各衙门一切节寿规礼，尽行革除”。田文镜继任后，继续坚持这些规定，他不仅自己点滴不要，手下属员、家人差役等人也绝不许收受些许，如有发觉，即行严治。河南有一些特产，如开封府的绫、缎、绸，归德府的木瓜、枣、牡丹，水田州县的大米，附山州县的木炭、兽皮、兔、鹿等，以前，上司强令该地方官吏交纳，成为定例。田文镜到任后，一概不收，并在全省范围内严厉禁止地方官向上司交纳特产。
陈规陋习一旦形成，就不可能一下子根除。尽管雍正帝下了谕旨，但还是没能彻底根除这种陋习。有的官员希望博得上司的赏识和提拔，仍保留着送礼的习惯；有的上司养成了收礼的习惯，很难适应无人送礼的情状，便暗示下属官员莫失礼效，有礼照收不误。这种情况虽属个别，但肯定是存在的。雍正帝并没有睁一只眼闭一只眼。他既然决定要做一件事，就一定要做到彻底。凡被参劾、查知收规礼的官员，雍正帝下旨惩罚，轻则罚款，重则罢官、拘禁，给行贿受贿者以沉重打击。
山东省的情况最为严重，尽管雍正帝屡屡下旨，仍有再犯之官。雍正六年（1728年），雍正帝派升任河东总督的田文镜去严行查禁。田文镜到达山东后雷厉风行地进行清查，对前任巡抚黄炳、蒲台知县朱成元等人的收受陋规案情严行审理，一一参革了他们。此后，官吏们都意识到了雍正帝的做事风格，送礼和收礼的陋习渐渐变少了。
在取缔地方陋规的同时，雍正帝还加强了对中央官员的约束。雍正帝心里很明白，地方陋规与朝中陋规是紧密联系在一起的，朝中官员要收规礼，地方官员便只好向下面收规礼。因此，要想彻底根除陋规，只有追本溯源，从最高层根除才行。以前，户部在向地方征收钱粮时，每一千两税银中要加派“余平银”（指剩余在银秤上的，其实就是给主管官员的孝敬银子）25两、饭银7两。雍正帝意识到这是滋生腐败的一个源头，因此在继位之初就下令减去“余平银”的十分之一。耗羡归公后，怡亲王允祥建议取消收纳缴银时的“余平银”，并同时杜绝地方官短交（少交）或以“潮银”（即含银量少，成色不足的纹银）抵充足色纹银的行为。雍正帝觉得这个办法能有效地制止朝中官员和地方官员私分国家钱粮的图谋，�
