在MPA中成长--公务员篇-第29章

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的比较效益低，使农业在整个市场竞争中处于不利地位，在建立社会主义市场经济的过程中，如何保护农业和支持农业发展。因此，必须在农业〃单项突破〃的基础上，把各个单项改革有机地结合起来。实现中国农业的全面『性』发展和整体『性』突破，以建立中国农业综合开发体系。

　　　　中国农业政策的未来走向很可能是一种渐进提升的过程，即在巩固改革时代成果和稳定家庭联产承包责任制的基础上，着力构建开发中国农业发展潜力的动力机制和市场经济下国家现代化的调控机制。这是中国农业政策渴望实现的两大目标。

　　　　首先，从农业自身发展的动力机制来看，中国农业政策必然是在进一步对农民利益进行制度化肯定的前提下，解决家庭联产承包责任制中所隐藏的问题，如土地所有权、管理权和经营权之间的矛盾，分散的经营体制与低下的生产效率和中国农业现代化之间的矛盾，迅速膨胀的人口与人均土地资源递减的矛盾，乡镇企业边际劳动蓄容量递减与寻职人员增多的矛盾，从事生产『性』活动收益低与某些非生产『性』活动收益高之间的矛盾，农民对发展的要求与农业投入减少、农村经济发展中的短期行为之间的矛盾。

　　　　其次，从国家对农业的管理这一角度来看，如何依靠现代化的管理机制保障农业对整个国家现代化进程的资源供应，则是中国未来农业政策要解决的突出问题。对于中国这样一个农业大国来说，对农业不可能采取放任自流的政策，而必须沿着市场化的轨道把农业纳入到国家的有效调控体系之中。

　　　　四、林业政策

　　　　1。我国林业现状

　　　　我国林业的未来将继续面临巨大的挑战。面向21世纪的中国林业的一个最大特征是木材短缺，生态恶化和对生物多样生存的破坏并存。

　　　　（1）遗产『性』森林资源已近枯竭

　　　　从中华人民共和国以前的各个时期继承下来的森林资源已近消耗殆尽。成熟林和过熟林蓄积的下降令人吃惊。

　　　　在第三次（1983…1988年）和第四次资源清查期间（1989…1993年），每年损失蓄积4900万立方米，在第二次（1977…1988年）和第四次资源清查期间，总成熟林蓄积由38。46亿立方米下降到19。62亿立方米，降幅达50％。

　　　　尽管开展了大规模的造林运动，人工林的木材生产能力有限，由于设计不当和管理不善，中国的人工林生产力十分低下。例如，人工成熟林的平均蓄积只有75立方米／公顷，仅为全国天然林平均水平的1／3，保证长期稳定的木材供应，包括海外供应，将仍然是中国木材工业所面临的一项挑战。

　　　　（2）财务资源的缺乏……『政府』投资不足

　　　　改造已近破产的国有森林部门，投资自然保护区的管理，促进小农的植树活动成为一种积蓄财富的活动，建立所有的防护林，让中国成为一个负责任的木材消费者，以及实施天然林保护工程都需要国家大幅度增加对林业的投资；林业部门在计划经济时期一直因为木材低价而受到剥夺，在今天向市场经济转轨的过程中又因为高额本税费和『政府』投资不足而受到忽略。

　　　　（3）『政府』管理体制面临的挑战

　　　　建立适当的林业管理体制对中国林业的发展至关重要。下述两种相互冲突的『政府』管理思想将是中国林业无时无处不面临的挑战。

　　　　1计划还是不计划

　　　　土地所有权可以同林木所有权分离，这一点目前已达成共识。但是，分离林木与土地所有权所能产生的激励效应则远未实现，在南方集体林区尤其如此。在国有部门，国营林业企业仍然是独资国有企业。目前木材在国内国际市场上都已是普通商品。然而，木材生产还不是一种〃自由〃生产，木材生产仍然受到限额采伐管理，木材运输仍受到『政府』管制。各地『政府』仍对木材征收高额税费以增加地方收入。

　　　　2公共物品与外在『性』的挑战

　　　　在林业政策制定过程中，首先的挑战是对『政府』和市场在生产市场商品如木材过程中的作用进行合理的定位。其次，要决定『政府』如何提供公共物品。非商品林和混合用途林都会生产公共物品并产生外在『性』。即使是木材生产也会在伐木过程中产生负的外在『性』。因此，林业领域充满了由公共物品和外在『性』所带来的挑战，其中一些较为重要的挑战包括：应由哪一级『政府』来出资经营自然保护区呢（假定自然保护区建设是『政府』的责任）？如何将伐木造成的损害转化到木材生产中去呢？『政府』如何能一方面对木材征收高额税费，另一方面又让小农户把植树造林当作一种致富手段？谁受益谁付费的原则能得到贯彻从而在林业上实现生态补偿吗？

　　　　2。案例：德国生态林业的经营思想

　　　　18世纪开始，德国开展了大规模的恢复森林运动，造就了一批著名的林学家，在世界上首先提出了森林永续利用的概念。1713年萨克森地区的卡洛维茨指出〃一个国家最伟大的艺术、科学、努力和组织的基础是营造和保持能被人持久地、不断地、永续利用的森林；这是一项不可缺少的事业，没有它国家不能维持国计民生，因为忽视了这项工作就会带来危害，使人类陷入贫困和更多的匮乏〃；、之后森林永续经营学说风靡了整个德国，渐而成为世界林业经营的指导思想。

　　　　1867年普鲁士国有林业管理局局长哈根又提出了森林效益永续利用的理论，但由于德国长期处于战『乱』之中，他的理论思想直到1949年以后才得以实践，使德国改变了以木材利用为标准的林业经营指导思想，向着发挥森林综合效益的可持续经营方向发展。德国在1975年颁布的《联邦森林法》中进一步明确了林业可持续发展的目标：〃由于森林的经济效益，由于森林对环境，包括对气候、水分平衡、净化大气、土壤肥力，特别是对自然平衡的持久生产能力，对景观农业和社会以及对居民的游憩具有重要意义，要保护森林，必要时增加森林，并保证按规章永续利用森林〃。

　　　　德国林业工作者认为，森林具有经济利用，生态环境保护和休闲三大功能。随着社会的发展，各种功能的主导利用不断发生变化，经济利用功能曾经是森林的最重要功能，即使在今天，森林仍发挥重要的提供原材料的功能。目前德国森林的生态保护和休闲功能的重要『性』在不断增加。森林可持续发展是森林永续利用理论和实践的发展，其目标是追求森林三大功能的统一。一是木材生产功能：提供木材，为本国的木材和造纸工业提供原料，为森林所有者提供收入，为人们提供就业机会。二是生态保护功能：调节水分平衡、保持饮用水供应；保持土地生产力，减少水土流失；减少山区滑坡和雪崩危害；调节气候；净化空气；吸收二氧化碳，减缓温室效应；减少噪音；保护生物多样『性』；丰富景观，美化环境。三是森林旅游功能：为公众提供散步、娱乐、野营等休闲场所。之所以追求三大功能的统一，是由于资源有限、人口众多，必须用一块森林同时发挥多种功能，才能够满足现在人们越来越多、越来越高的要求，做到森林可持续经营。

　　　　五、人口政策

　　　　1。我国人口现状

　　　　人口众多是近现代中国的一个基本国情。被人口增长压力所困扰的近代中国已有〃人满之患〃一说。中国人口在17世纪中期突破了1亿大关，而在200年后，又达到了三四亿，18世纪中期以后，〃民众日寡〃问题日趋严峻，成了社会矛盾的一个焦点，中国人口增长过快和过多问题开始引发了较多问题的关注和讨论。到19世纪，人口过剩已成为全国『性』问题，人口增长与土地资源的矛盾进一步加剧了当时历史条件下的阶级矛盾，成为社会危机和动『荡』不安的重要原因之一。罗尔纲、何炳律等史学家认为，太平天国革命爆发的背后有人口增长压力这个不可忽视的历史因缘。耐人寻味的是，马克思早在太平天国革命发生的前一年就发表了如下睿智的评说：〃这个国家缓慢但不断增加的过剩人口，早已使它的社会条件成为这个民族大多数人的沉重枷锁。〃而中国人口真正快速的增长是在1949年中华人民共和国成立以后。建国初，中国人口约为5。4亿，此后20多年的高增长率带来了人口的迅速增加，在不到40年的时间内，中国的人口总量就增加了1倍，平均每7年左右增加1亿人。1995年2月中旬，中国人口突破了12亿大关。

　　　　相对于我国庞大的全球第一的人口总量，我国的生存空间十分有限，而且人口的持续增长正在『逼』近，目前科学认识到的环境容量的极限。中国若不大力控制人口，未来无疑将更加〃人满为患〃，而环境容量的承载极限也将提前突破。

　　　　2。我国人口素质

　　　　在〃控制人口数量〃的观念深入人心的同时，〃提高人口素质〃的意识也正在逐步生成。我国人口素质现状令人担忧，隐患颇多，突出表现为：遗传病和遗传病患者多；痴呆症、畸形儿多；残疾人多。现在我国约有4。2亿人口在碘缺乏地区，是世界上碘缺乏病最严重的国家之一，占世界碘缺乏病区人口的40％。还有，文盲、半文盲人口多。1990年至1995年，全国15岁及以上的文盲、半文盲人口减少了3618万人，但尚有1。45亿人。

　　　　〃人口素质〃一直是中国人口研究领域一个不可分割的方面。早在20世纪30年代，我国近代人口研究先驱之一陈达先生就明确提出了要从优生和教育两个方面〃改善人口的素质〃。50年代，马寅初先生在著名的《新人口论》中指出：〃我国人口的数量和质量之间不相称，几乎无人不知。〃并认为：〃必须大力提高人口质量，提高人类的健康水平和知识水平。〃80年代以来，随着改革开放的深入发展，沉寂多年的人口学研究重新蓬勃起来，并在较短的时间内有了长足的发展。对〃人口素质问题〃的研究有了空前拓展。

　　　　人口素质是反映一定时空条件下人口总体质量的规定『性』的一个综合范畴，是对人口多方面的规定『性』的普遍概括和总结，所体现的是人口总体所具有的认识世界、改造世界的条件和能力。简而言之，是体能和智能的集合。基于这种最简单，也是最本质的规定，将人口素质的外延划分为新的三要。通观国内学者的有关论述，〃人口质量〃和〃人口素质〃通常被认为是两个并无本质区别而只是表述不同的概念，在使用频率上，似乎后者高些。但从严格的意义讲，两者也有些细微的差别，这就是所谓人口质量是相对人口数量而言的，而人口素质是指人口质量的方面，健康方面和文化教育方面。

　　　　素质，即人口的身体素质、智力素质和非智力素质。具体看，身体素质是指生理健康状况，如体力、体能、体态和静力等方面。若将广义心理素质加以分解，那么一般来讲，直接参与认识过程的心理因素是智力因素，不直接参与认识过程的心理因素为非智力因素。智力素质由观察力、记忆力、思维力、想象力、『操』作力等基本能力构成；而非智力素质则包括动能心素和复合心素，动能心素由需求、情感、动机、注意四种品质构成，复合心素则包括了意志、气质、审美、社交等诸多品质。如果说身体素质反映的是人口的体能，那么心理素质反映的就是人口的智能。

　　　　3。计划生育政策

　　　　『政府』及其职能部门管理人口和计划生育遵循的原则是：

　　　　（1）坚持控制人口增长的原则。控制人口增长的根本途径是控制生育。

　　　　（2）坚持优生、优育原则。优生、优育是生育身心健康的儿童，使他们受到良好的教育。优生、优育、优教是提高人口素质的先决条件。

　　　　（3）坚持法治原则。在控制人口增长与计划生育管理上坚持依法办事，严格执法。

　　　　『政府』管理人口和计划生育的内容如下：

　　　　（1）『政府』根据党和国家有关计划生育的方针，制定计划生育的政策、法规。制订人口控制的措施和办法。编制人口发展和长期、中期、年度计划；

　　　　（2）组织开展计划生育宣传教育，普及人口和计划生育的科学知识，培训计划生育干部。提高计划生育工作者的思想素质和技术水平；

　　　　（3）有组织的扶植计划生育科学技术的研究和推广，负责对计划生育科技成果和引进节育优生新技术项目进行鉴定、论证和推广应用；

　　　　（4）监督和检查人口落实情况，因地制宜地制定计划生育的有效措施，处理违反计划生育政策的行为，检查计划生育经费的使用