在MPA中成长--公务员篇-第25章
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3。行政职权
行政主体是国家行政权的执行者，在具体的行政法律规范中，行政主体享有的行政权被分解为行政主体的各种行政职权，行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的职能。行政职权又属于行政主体，相对于不具有行政职权。
行政职权可以分为两大类，一类是国有职权。依行政主体的依法设立而产生，并随行政主体的撤消而消灭。另一类是授予职权，来自于法律、法规的授权，它既可因授权法的收回授权而消灭，也可因行政主体的撤消而消灭。
4。案例：从一起诉讼案中引发对原告主体资格的思考
备受关注的浙江省临海市城关镇人民『政府』任免临海市第四建筑公司经理、副经理一案，两审法院均裁定原告陈永明不具有主体资格，引起法学界的争议。这里就原告是否具有主体资格，此案应当如何处理，谈些粗浅看法。
原告陈永明是临海市第四建筑公司（下称四建公司）副经理，1997年底，原公司经理陈永清办理了退休手续，公司由副经理陈永明主持，但未办理法人变更手续。1999年2月2日，四建公司中层干部一致推举陈永明为公司经理（法定代表人）。1999年2月3日，临海市城关镇人民『政府』突然下发了城镇（1999）15号文件，免去经理陈永清及原告的副经理职务，同时任命非四建公司职工陈江云为经理，任命该公司经理助理陈崇军为副经理。2月8日，四建公司召开职工大会，选举陈永明为经理、法定代表人。陈永明认为，城关镇『政府』这一任免通知，侵犯了自己的合法权益和公司的经营自主权，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关该项具体行政行为。一审法院认为，四建公司系集体所有制企业，原告并不是四建公司的法定代表人，以个人名义起诉要求撤销被告所作的任免通知无法律依据，裁定驳回原告的起诉。原告不服提出上诉，二审法院认为，原告以个人名义提起行政诉讼，不具有原告主体资格，作出维持原裁定的终审裁定。
（1）对原告主体资格的争议
第一种意见认为，陈永明不具有原告的主体资格，不能以个人名义提起行政诉讼，理由是，按照现行法律、法规的规定，认为侵犯企业经营自主权提起的行政诉讼，只能由原任或现任法定代表人、职工大会；董事会或过半数的职工以企业的名义提起。第二种意见认为，原告陈永明具有主体资格。
（2）任免通知侵犯了原告的何种权利？
对于被告城关镇『政府』所作的任免通知，属侵犯企业经营自主权，部分行政法学专家作了肯定，但对〃任免通知〃侵犯了原告的何种权利，各界争议较大。法院内部对此亦存在两种不同的意见。一种意见认为，被告的具体行政行为侵犯了原告的人身权、财产权。另一种意见认为，被告的具体行政行为构成了对临海四建公司经营自主权的侵害。
随着我国政治体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，行政机关将从〃管理型〃向〃服务型〃转化，因政企分离而发生侵犯经营自主权的行政案件不断发生，人民法院审理这类案件时，必须注意社会效果，而良好的社会效果是以公共利益及全局利益为前提的，这种仅以个别企业或行政执法机关的局部利益来衡量社会效果的做法，显然是错误的。
二、国家行政机关
我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过民选的代议机构行使国家权力。我国人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责并受它监督。宪法第85条规定：〃中华人民共和国国务院，即中央人民『政府』，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。〃宪法第105条规定：〃地方各级人民『政府』是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。〃1。行政机关的概念和特征
我国国家行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的机关。行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构的整体，都是行使国家权力，执行国家职能的机关。行政机关具有如下基本特征：
（1）行政机关是国家权力机关的执行机关。国家行政机关就其『性』质而言，具有从属『性』。
（2）行政机关在组织体系上实行领导…从属（命令…服从）制。
（3）行政机关的管理活动通常是主动的、经常的和不间断地进行的。
（4）行政机关在领导体制和活动方式上实行行政首长负责制，行政首长拥有最终决策权。而其他国家机关在行使职能时通常采用会议制的形式，如国家权力机关定期召开会议，讨论议案，一般议案都必须由人民代表大会全体代表的过半数通过。
2。国家行政机关的分类和结构
国家行政机关具有各种不同的类型，对此可以根据不同的划分标准进行分类。如根据行政机关的职能和作用的不同可将行政机关分为决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关、辅助机关；根据行政机关行使职权的方式和程序的不同，又可将行政机关分为首长负责制机关和委员会制机关等等。
作为整个行政机关体系，其内部必须层次清晰、分工合作、职责分明，这样，其内部的各种机构之间才能紧密联系，互为条件，互相配合，形成一个有机的统一整体，才能提高行政机关工作的整体效能。所谓行政机关的结构是指构成行政机关基本要素的组合方式，它包括行政机关的纵向层次结构和横向部门结构两种方式。
我国的国家行政机关体系从纵向结构来看总体是呈金字塔形：居于最高层的是国务院，第二层为省、自治区、直辖市的人民『政府』；第三层为设区的市、自治州的人民『政府』；第四层为不设区的市、县、自治县的人民『政府』；第五层为乡、镇、民族乡的人民『政府』。此外在省、自治区人民『政府』之下设立地区行署，在县、自治县人民『政府』之下设立区公所以及在市、市辖区人民『政府』之下设立街道办事处作为相应地方人民『政府』的派立机关。
3。中央行政机关
中央行政机关即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由行政首长、组成部门、直属机构及办事机构等组成。
（1）根据国务院组织法规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院作为国家最高行政机关，根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，拥有非常广泛的行政职权，是我国行政机关体系中最重要的行政主体。
（2）国务院范围内的管理权限。部门管理的行政业务比较专业化，工作内容相对单一，往往通过本组织系统便可完成。如对外经济贸易合作部、国内贸易部、电子工业部等。委员会所管辖的业务带有综合『性』，往往涉及较多部门，工作内容相对复杂，如国家计划委员会、国家经济体制改革委员会等。
（3）直属机构。国务院直属机构是国务院直接领导下管理各项专门业务的机构，主要负责管理一些专业『性』强，又不便由部、委管理的事项。如国家工商行政管理局、国家物价局、海关总署等。
国务院直属机构的地位较为特殊。一方面它不同于国务院各部、委，依照宪法和有关法律，各部、委的行政首长是国务院的组成人员，而直属机构的行政首长则不是，因而直属机构的地位低于各部、委。另一方面，它又不同于国务院的办事机构，国务院的办事机构是总理的附属机构，如侨务办公室等，其主要任务在于协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有独立的对外行使职能的权力，因而不具有行政主体的资格，而直属机构则具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。
三、行政立法行为
行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。它包含以下几层含义：
第一，行政立法是行政机关的行为。这是从行为的主体来看，行政立法特指行政机关的行政行为。它是现代社会里行政机关不可缺少的重要的行为形式。
第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。行政立法并非行政机关固有的权力，并非行政机关的任意行为，这就要求行政机关必须依据宪法、法律或有权机关的授权进行活动。作为行政行为的一种，越权无效同样适用于行政立法。此外，行政立法还必须依照法定立法程序进行。这是行政立法同其他行政行为的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序，这就使得它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。
第三，行政立法是行政机关制定行政法规，行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看，行政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范『性』文件。这些规范『性』文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用。
1。行政立法的分类
依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。依据行政立法权的来源不同，行政立法可以分为一般授权立法和特别授权立法、依据行政立法权行使的主体不同，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。依据行政立法的内容不同，行政立法可以分为执行『性』立法。补充『性』立法和试验『性』立法。行政立法的这些不同分类分别具有不同的意义与作用。
（1）一般授权立法和特别授权立法
行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。
所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。
所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范『性』法律文件的行为。按照传统的授权立法理论，授权立法只发生在立法机关和行政机关之间，是立法机关对行政机关的立法授权。而在我国的立法实践中，授权立法还发生在行政机关的上下级之间。
（2）中央行政立法和地方行政立法
行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。
国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法调整全国范围内的普遍『性』问题和须由中央作出统一规定的重大问题，如全国『性』治安管理问题、资源问题、环境保护问题、国家安全问题等。中央行政立法，包括中央『政府』行政立法和中央『政府』工作部门的行政立法。
地方行政立法是指一定层级以上的地方人民『政府』制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民『政府』，以及省、自治区的人民『政府』所在地的市和国务院批准的较大的市的人民『政府』。
2。行政立法的原则
行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。这种准则体现于行政立法过程之中，并统率和指导着整个行政立法过程。
根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，我们认为下述原则应当作为行政立法的基本原则。
（1）依法立法原则
行政立法必须依法进行。〃依法〃中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方『性』法规、自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：1依据宪法和组织法规定的权限立法。2依据法律、法规关于问题的规定立法。3依据法律、法规规定的程序立法。4行政紧急立法的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。
（2）民主立法原则
民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。民主立法原则包括以下几方面内容：1行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等�
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