在MPA中成长--公务员篇-第15章
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从事公共服务业，无疑要有资金的投入。但是，从资金投入的角度来看，公共服务业与一般企业和服务业不同：
城市园林绿化主要是为城市创造防护功能和公益效能，它不能简单地用金钱衡量，但它却有着间接的、潜在的经济效益。据原西德1980年统计：全国森林木材的价值为2900万马克，保护自然环境的价值（储水、阻止沙土流失和提供氧气等）为7300万马克，游览价值为17300万马克。芬兰国家森林的环保价值超过木材价值的3倍以上。公共服务业的主要经济效益是通过社会效益体现出来的。
直接的经济回报率低。公共服务领域的经济回报率较低。有些服务项目的经济回报是间接的，甚至有些服务项目不能以价格方式回报。公共服务业一般需要给予补贴。从资金补偿角度来划分，公共服务业有三类：一类是无法向消费者直接收费。如市区道路、桥梁、城市绿化、雨水排放、城市防灾、公共安全等，基本由财政补偿。
二类是需要实行价格和财政双重补偿。如公路、交通、污水排放等；三类是提供有形产品可以向消费者直接收费。如电力、热力、煤、自来水、货运、民航、港口等，主要通过价格形式补偿。
资金投入量大。许多公共服务项目的资本投入量都是相当大的，个人或企业难以承受。如，一个城市要建立多所非盈利『性』学校；城市地下要埋很长的上下水管道；为了清扫街道一年需要上千万元的经费等。
由于公共服务存在着上述特点，公共服务的供应就需要采取一种有别于市场的方式，即公众（消费者）以税收或其他渠道将购买公共服务的费用交给作为管理组织的『政府』，由『政府』负责公共服务的供应。因此，『政府』要介入公共服务业，有责任保障公众得到满意的公共服务。
2。追求效率：公共行政的出发点与落脚点
效率一直是公共行政学研究的核心问题。尽管该学科流派很多，观点各异，但把行政效率作为研究中心却是共同的。因此，行政效率在行政管理中具有十分重要的地位。它的研究，对于增强时效观念、减少人财物等资源的投入、降低行政成本、提高行政人品中素质、改革和完善行政体制、实现行政管理的科学化和高效化等都有十分重要的意义。
效率一词，源于拉丁文，属哲学中的一个概念，本指有效的因素，而人们一般从常识上把它理解为〃适效地达到目的的适应『性』的能力〃。一般是用百分率来表示：
效率=有效能量或功原有能量或功x100％=输出能量或功输入能量或功x100％
在科学管理时期，效率概念的行政管理领域被广泛应用。由于一定的行政活动在单位时间内和空间里总会创造聘定的社会效果，同时付出一定的消耗，因而把人力、经费、时间看作是决定行政效率内容的三要素。产出与投入、收入与支出、成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的最高标准。其公式可表示为：
行政效率=产出投入x100％=收入支出x100％=成果成本x100％
它说明凡是以一定的消耗取得是大的社会效果，或是在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高，反之则低。可见，机械效率现仍不失为一种基本的效率测验标准。它可以把行政管理中的人力、财力、物力、时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。
功能效率观。功能效率观是把价值工程分析的方法引进行政管理的结果。所谓功能效率观，就是行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。根据价值工程分析方法，功能大小与消耗费用的比率就是检验与衡量行政效益的标准。其公式可表示为：
行政效益=行政社会功能行政耗费
凡是消耗费用少，所得功能大，行政效率就高，反之就低。功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系，其次才是行政耗费与社会功能之间量的对比关系；前者是目的方向问题，后者是功能大小问题。根据功能效率质的规定『性』，可知行政效率是一个非常复杂的综合指标。但功能效率观也有其局限『性』，它对于其中的无形消耗、无形效果，间接消耗、间接效果，尤其是行政管理的社会需要、社会价值，不可能完全利用价值工程分析测量计算。
系统效率观。系统科学的发给行政效率注入了新的涵义，即行政效率是整体效率、系统效率。这种整体效果是数量与质量的统一，功能与价值的统一、宏观与微观的统一。它的效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。
上述效率观都是在一定的社会历史条件下形成的，它们都有各自存在的客观基础。我们在理解运用行政效率概念时，不应互相排斥、互相否定，而应使其互相补充，综合运用。
3。案例：天津市的三二一工程
列宁曾经指出：〃群众应当有权为自己选择负责的领导者，应当有权了解和监督他们活动的每一个细小的步骤。〃社会上正反两方面的经验说明，要防止国家公务人员〃由社会公仆变为社会主人〃，既要强化以〃三讲〃为主要内容的思想教育，又要靠严明的政治纪律和监督措施来规范约束公务员的行为，这样才能防患于未然。
基于此，天津市把建立强有力的监督约束机制作为建设廉洁高效『政府』的重要举措，在全市范围内实施了〃三二一工种程〃，大胆探索实行政务公开、加强基层民主政治建设的新渠道，不仅调动了广大人民群众参政议政的积极『性』，而且促进了党风廉政建设。这一做法得到江泽民等党和国家领导的肯定。
所谓〃三二一工程〃，是一种以群众为主体建立的多层次、全方位、立体化监督约束机制的全称。
〃三〃是指〃三个公开〃，即村务公开、企务公开、政务公开。实施〃三公开〃，目的在于增强『政府』工作透明度，把权力置于广泛的社会监督之下。
〃二〃是指〃两条热线〃，即『政府』开办的〃快速为民排忧解难热线电话〃和『政府』与电台共同开办的〃公仆走进直播间热线电话。〃通过这两条热线，为群众参政议政、监督『政府』工作开辟了〃绿『色』通道〃。
〃一〃是指〃一个评议〃，即开展群众『性』民主评议行风活动。主要采取抽样调查、召开座谈会、发放问卷等形式，广泛听取群众对『政府』各部门的意见，加大社会监督的力度。
天津市通过实施〃三二一工程〃，不仅加快了民主政治建设的步伐，而且使党风、政风和行业之风取得明显好转。据统计，全市有24个单位被评为〃全国文明窗口单位〃，涌现出像景志刚、王行安、范玉恕等一批在全国有影响的先进人物。全市有66％的农村达到〃村务公开六规范〃的要求；86％的国有企业推行了〃企务公开。民主管理〃制度；3590个『政府』职能部门（含具有『政府』职能的服务行业）推行了〃公开办事〃制度，公开的项目涉及28类5476项具体内容。问卷调查显示，群众对『政府』工作满意和比较满意率占90％以上。江泽民同志3月11日在参加九届人大二次会议天津代表团讨论时高度评价：〃天津实行村务公开、企务公开、民主监督，改善和密切了党群、干群关系，取得了好的效果，今后还要继续推进和完善。〃
六、公共行政组织监督
公共行政组织是管理社会公共事务的组织，在国家生活中拥有很大的权力，而且这种权力呈不断增强之势。而人们普遍认为权力有一些自然属『性』，如强烈的占有欲，强烈的扩张『性』，强烈的排斥『性』，可能践踏法律，引起权力崇拜，形成权力集团等，故失去制约与监督的权力是危险的。为保证公共行政组织活动的合理合法，世界各国都十分重视对行政权力的监督。对公共行政组织的监督与监察是现代政治的重要标志之一。
1。公共行政组织监督的一般理解
公共行政组织监督也简称行政监督，是指公共行政组织自身及组织系统外的各种政治力量、组织和公民对公共行政组织的活动情况、行为及其后果的监督。行政监督的内容与行政内容相一致，也就是说公共行政组织的所有工作都应有相应的监督。公共行政组织的活动可以分为行政立法、行政执法和行政司法，因此行政监督的内容便包括有对行政立法的监督、对行政执法的监督和对行政司法的监督。
行政监督内容非常丰富，形式也多种多样。依据不同的标准，会有不同的分类结果出现。
（1）系统内监督与系统外监督
从实施监督的主体看，行政监督可分为公共行政组织系统内的监督与系统外的监督。前者是公共行政组织自身的监督，后者指立法系统、司法系统和各种社会力量、人民群众等对公共行政组织的监督。
（2）合法『性』监督、合理『性』监督与对行政工作人员遵纪守法的监督
从『性』质上看，行政监督可分为三类：合法『性』监督、合理『性』监督和对行政工作人员遵纪守法的监督。
合法『性』监督主要是指对行政组织所制定的行政管理法规。命令、规划、措施及实施的各种具体行为是否符合宪法。
合理『性』主要是指是否符合一般法规，是否符合人民群众的根本利益，是否符合事物发展的客观规律和科学要求，是否能产生最佳的社会经济效益等。合理『性』监督主要是指对公共行政组织的具体行政行为，包括预算、决算、社会经济计划、投资、基本建设以及各项具体活动是否合理的监督。
对公共行政组织工作人员遵守明文规定的法律和纪律规范的监督。
3事前监督、事中监督和事后监督
事前监督即在行政计划方案实行之前对行政机关和行政人员进行的监督。这样，一方面可以使行政人员在事先对新的工作有所准备，另一方面也使行政人员增强遵纪守法的自觉『性』，以确保行政计划的顺利实施。
事中监督即在行政计划执行过程中实施的监督。事中监督中包括合法『性』监督、合理『性』监督和对工作人员遵纪守法的监督，但最重要的是合理『性』监督。
事后监督即在计划完成后的监督。事后监督也包括三方面的内容。第一，检查计划执行过程，审核成果，总结经验教训；第二，检查整个计划实施过程的合法『性』状况，同时检讨在这一过程中合理『性』和合法『性』矛盾的情况，发现法律、法规、规章不完善的地方，以便通过法律程序对法律、法规、规章进行必要的修改；第三，检查行政工作人员这一过程中的遵纪守法情况奖勤罚懒，对违法『乱』纪的人作出必要的行政处分，情节严重的交监察部门、司法部门处理。
4组织监督与人员监督；高层监督、中层监督与基层监督；内部监督与外部监督；一般监督与专门监督。
从层次上看，行政监督又可分为高层监督、中层监督和基层监督。
从监督主体与监督对象的关系看，又可把行政监督分为内部监督与外部监督。
依『性』质为标准，又可把行政监督分为一般监督与专门监督。
总之，行政监督的种类非常多，内容也非常丰富。
2。公共行政组织的内部监督
内部监督是公共行政组织自身作为监督主体对其各个部分的行政活动的控制过程，其中心任务是保持行政活动的统一和高效率。内部监督的依据与标准，除宪法和各种法律法令外，还包括行政法规与行政规章。
（1）行政规章
行政规章是公共行政组织为执行、解释、说明法律或政策，或者为了规定行政机关的组织结构、活动程序或活动规则，而发布的具有普遍特定适用力以及对未来具有约束力的文件的全部或一部分。行政规章从属于法律或政策，不能超越法律、政策，更不能与法律、政策相矛盾。对于公共行政组织来说，行政规章或具有普遍的适用力，或具有特定的适用力，完全合乎规章所要约束的对象范围。
（2）结构『性』监督
结构『性』监督是指与公共行政组织结构形式和内部组织结构相联系的内部监督。结构『性』监督是内部监督的最主要形式。与公共行政的纵向结构与横向结构相对应的是，结构『性』监督可以分为直线监督与职能监督两种类型。
（3）违法违纪监督
违法违纪监督是在公共行政组织系统内由专门的行政�
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