"9·11"委员会报告-第67章
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第九章 恐怖袭击与英雄主义分析（3）
但是，缺乏警察局飞行队的及时信息（南塔楼倒塌）的后果不应被高估。与他们被普遍误解不同，在南塔楼倒塌以前，警察局飞行队没有人预测到任何一座大楼的倒塌，而且在那之前警察局没有任何人撤离世贸中心建筑群。另外，消防局作为一个机构，知道南塔楼倒塌的消息与警察局一样早，因为在南塔楼倒塌时消防局（海上搜救队）一艘小船立即通过调度处的频道向消防局作了报告。由于该局内部通讯的问题，这条消息没有通知到消防局现场工作人员。
在世贸中心建筑群搜救平民百姓过程中，消防局、警察局、港务局警察署没有协调好他们的救援队伍。在许多情况下，某些楼层和区域被重复搜救。不清楚假如应急反应机制协调的话，是否会有较少的救援人员呆在双塔里从事救援工作；也不清楚重复搜救对救援人员伤亡有多大影响，假如有影响的话。
消防局和警察局在9月11日缺乏协调是否已引起灾难性后果一直是争论的焦点。我们认为有太多的可变因素应对这样的后果负责。很明显缺乏协调没有影响到平民百姓的疏散；但是同样明显的是，紧急事件指挥制度在协调各个单位的紧急反应方面没有起到应有的作用。
如果纽约和其他大城市要为应对将来的恐怖袭击作准备的话，一个城市内的不同应急反应机构必须充分协调一致，就像美国军队的不同兵种一样。协调一致需要一个统一的指挥，该指挥能综合调度所有参加行动的警察、消防和其他应急反应资源。
2004年5月，纽约市采用了一个紧急反应计划，该计划明确规定，当面临恐怖主义袭击时有两个或者更多的机构充当（紧急反应）领导机构，而不是建立一个综合的和统一的紧急事件指挥系统，来从一个总指挥部里调度和指挥所有的应急反应资源。在我们看来，这并不是一个最佳的紧急反应计划，因为最佳的紧急反应计划要求清晰的指挥和控制系统，共同的演习和训练以及这样的训练所产生的互相信任。军队的经验告诉我们这样一个协调统一的机构应当是一个统一的现场信息处理单位，该单位从所有应急反应机构处接收信息并加以综合——包括911话务员的信息。这样一个现场信息处理单位在重大复杂的紧急事件中具有重大价值。
无线电通讯面临的挑战：疏散命令的有效性和急迫性正像上面所讨论的，警察局紧急搜救队指挥部的位置最适宜播发包含南塔楼彻底倒塌的信息的紧急疏散命令。消防队员最可能从这条消息中受益。
南塔楼倒塌后向北塔楼的人员成功传达疏散命令的原因是不同的。警察局紧急搜救队疏散命令的成功传达归功于以下因素的结合：（1）无线电通讯的信号较强；（2）使用该无线通讯的人数相对较少；（3）所有人都使用了正确的频道。
同样的3个因素却影响了消防队员之间的通讯联络。第一，在高空环境里无线电的功能受到很大影响；第二，短波1号频道在10：00时被那么多试图通过它联络的单位完全塞满了；第三，一些消防队员使用了错误的频道或者完全没有无线电通讯设备。
无从得知10：00以后北塔楼的一些单位没有使用扩音系统与使用该系统有多大区别。但是扩音系统至少在南塔楼倒塌以前是部分有效的，我们不知道在9：59以后它是否继续有效。
即使没有扩音系统，也有24~28个人被派遣到北塔楼、事实上也一直在北塔楼的消防班组收到了撤退命令——或者通过无线电或者直接从其他救援人员那里获得该命令。但是，这些消防队员大部分都死了，或者是因为他们推迟了疏散行动以帮助平民百姓，试图集结队伍，或者是缺乏疏散的紧迫感，或者是上述因素的结合。而且，许多没有被派往北塔楼的消防队员也在北塔楼的倒塌中死亡了。一些人把他们的无线电放错了频道位置。一些人已经下班因此没有无线电。把这些因素都考虑进去，我们可以得出结论：消防局无线电通讯系统的技术性缺陷，尽管是导致北塔楼许多消防队员牺牲的一个加剧因素，但并不是主要因素。
在过去的几年里纽约市消防局努力工作以改进他们的无线电通讯方面的缺陷。为了提高在高空的无线电通讯能力，消防局内部已经研制了一种小型“便携式无线电”，消防队长可携带这种无线电到较高楼层，而且无线电通讯信号的强度还可以大大地增强。
关于在北塔楼的港务局警察的故事并不复杂，他们中的大部分收不到通过无线电播发的港务局警察撤退命令。9月11日之后，港务局努力工作以协调不同指挥部的无线通讯系统。
……
“9·11”事件给平民百姓和首批应急反应者留下的教训可以简单地表述如下：在新时代的恐怖主义中，他们（平民百姓和应急反应者）——也就是我们——是主要的攻击目标。那天美国遭受的损失表明恐怖主义威胁的严重性和做好准备应对恐怖主义的必要性。今天的首批应急人员生活在一个被“9·11”袭击改变了的世界中。因为人们相信不是任何一种可以想像得到的恐怖袭击形式都能被阻止，平民百姓和应急人员将发现他们再次处在恐怖袭击的前沿。我们必须为那种可能发生的事情做好准备。我们做好准备也许是对于那天在袭击中丧生的人的最好纪念。
第十章 战时国内紧急应对（1）
袭击发生后，当危机管理者们还在整理许多扰人决断的错误警报时，“空军一号”已飞往路易斯安那州的巴克戴尔空军基地。那些警报中，其中一个就是关于袭击“空军一号”的威胁报告，该威胁最终却证明是那天上午白宫形势办公室于忙乱中对通讯的一个误解。
当“空军一号”于上午9：55起飞时，原本计划是要回到华盛顿。特勤局、总统的顾问和切尼副总统均强烈地反对。布什总统不情愿地接受了这项建议，大约在10：10，“空号一号”改变了航线，开始驶向正西。当时直接的目标是寻找一个安全的地点，不能太远，以便使总统可以着陆并向美国人民讲话。特勤局还关心飞机加油以及缩减随行人员的规模问题。总统的军事助手——一个空军军官，迅速地研究了各种选择方案，约在10：20认定，巴克戴尔空军基地是一个适合的临时目的地。
“空军一号”约于11：45在巴克戴尔降落，当地特勤局的人员仍在去往机场的途中。汽车队只由一辆军警开道车和一辆篷车组成，拟定的汇报场所中连电话或电子设备也没有。在主要的特勤人员与华盛顿的领导一道检查安全状况时，工作人员则紧张地为总统讲话另外准备房间。总统结束讲话后，与随行人员回到了“空军一号”。出于安全考虑，讲话是录音的，而不是现场直播。接下来讨论下一个目的地：特勤局再一次反对返回华盛顿，副总统同意了。那布拉斯卡的奥法特空军基地因其精准的指挥和控制设施，以及可为50人过夜提供住宿条件而被选中。特勤局需要一个必要时总统可以停留几天的地方。
“空军一号”到达奥法特基地时约是14：50。约15：15时，布什总统通过安全闭路电话会议会见了他的主要顾问。赖斯说布什总统在会议开始时说：“我们现在处于战争状态。”中央情报局局长乔治·特尼特说，情报机构仍在研究谁应对此负责，但早期的迹象均指向“基地”组织。那天晚上，次长委员会重新讨论了那个被搁置的、他们曾在夏天费尽心思的总统指令。
国防部长命令全国武装力量进入三级警备状态——一个升级的军事战备状态。美国历史上第一次要求所有的非紧急民用航空器均停落在地面上。全国上下，有成千上万的旅客被困。有关政府延期和领导人遣离的紧急计划开始实施。五角大楼遭袭击；白宫或国会大厦侥幸躲过了直接袭击。在国家的边界和港口增加了额外的安全警戒措施。
在下午的晚些时候，总统驳回了助手们坚持不希望他回华盛顿的意见，命令“空军一号”返回安德鲁斯空军基地。他乘直升飞机回到白宫，飞过仍然烟雾弥漫的五角大楼。在当晚8：30，布什总统在白宫发表全国讲话。他在强调最首要的事情是帮助受伤者以及防卫进一步的袭击后说：“我们不会对那些实施具体行为的恐怖分子和他们的庇护者进行区分。”他引用赞美诗第23段：“尽管我走过死亡阴影之谷……”没有美国人“会忘记今天”。
在他讲话之后，布什总统再次会见了他的国家安全委员会，并扩大至包括交通部部长诺曼·米内塔和联邦紧急管理局局长约瑟夫·阿鲍尔。听说袭击后从秘鲁赶回来的国务卿克林·鲍威尔也加入了有关讨论。他们回顾了那天发生的事件。
当国内紧急问题涌现时，白宫副参谋长乔舒亚·博尔顿会组织一个临时“国内后续”工作组。值得注意的是最初几天的日程，一定程度上可以作为未来危机计划者的一个检查清单。它从如何帮助受害人及阻止其给美国经济造成的损失等问题入手，例如：
●组织联邦紧急援助。一个问题是，对于在曼哈顿南区倒塌建筑附近的空气质量应给予何种的公共卫生建议。
●赔偿受害人。他们研究了多种法律途径，最后决定设立一项联邦赔偿基金并明确了负责其运作的特别管理者的权限。
●决定联邦援助。在9月13日，布什总统承诺，在他的预算部门估算的全国所需的20亿美元之外，再追加20亿美元提供给纽约市。
●恢复民航。在9月13日上午，国家领空重新开放，供符合提高安全标准后的机场使用。
●重新开放金融市场。白宫、财政部和证券交易委员会在一道进行了非同寻常的紧急工作后，在通常处于竞争状态的金融行业公司史无前例的合作支持下，金融市场于9月17日星期一再度开放。
●决定何时及如何将边界和港口安全恢复到更加正常的运作。
●研究向航空公司索赔及限制其责任的法律建议。
审查这些问题的整个过程强调，目前缺少一个有效的政府组织来专门负责研究国家的以后易遭攻击的领域和处理保护与准备等问题。尽管许多机构承担了这项工作中的某些内容，但没有一个机构将安全事务作为其首要任务。
第十章 战时国内紧急应对（2）
至9月14日，副总统切尼建议，至少作为第一步，成立一个新的白宫部门来协调所有相关机构，而不必面对将所有机构组合成一个新部门所带来的挑战。这个新的白宫部门与国家安全委员会的体系相平行，即国土安全顾问和国土安全委员会。副总统切尼与布什总统和其他顾问审查了此项提议。9月20日，布什总统在国会联合会议的讲话中宣布了这个新职位及它的首任负责人——宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇。
自9月11日以来，为了追查联邦调查局“9·11”袭击调查的主要线索，移民归化局的官员一直与联邦调查局合作，开始逮捕他们遇到的违反移民法规定的个人。最终，768名外国人作为“特别兴趣”居留者被逮捕。一些人（例如，萨卡利亚斯·穆萨维）事实上已在“9·11”事件之前已被移民归化局拘押；大多数人是在那以后被逮捕的。司法部部长约翰·阿斯克罗夫特告诉我们，他的工作是指导这项工作，使之“风险最小化”，既要找出谁是袭击实施者，也要防止随后的袭击。阿斯克罗夫特命令所有“特别兴趣”人员的听证会不对公众、家属、新闻界开放，指示政府律师在这些人员被联邦调查局及其他机构“查清”与恐怖分子无瓜葛之前，不得申请保释，并命令对被拘押人的身份保密。负责起诉违反移民规定的移民归化局律师则很难获取被拘禁人以及任何与恐怖分子相关的信息；在袭击后的混乱之中，也很难找到执法官员——他们在追踪其他主要线索。经司法部批准的清查过程相当耗时，持续约80天。
我们曾经评估了拘押有“特别兴趣”的外国人的工作。被拘禁人因移民指控而被合法地留滞。记录显示，531人被驱逐出境，162人被保释，24人获得了移民资格，12人终止了其诉讼，8人——其中之一是穆萨维——被送到美国马歇尔监狱羁押。司法部监察主任发现，在对待因“9·11”事件而被拘禁的人员的方式上存在着一些重要问题。司法部在回应一项有关“9·11”拘禁计划对反恐裨益的询问时，提及了“特别兴趣�
