炎黄春秋 2013年第9期-第2章

按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！


　　其次，赋予政协有质询权。在政协会议期间，可仿照人大，可以提出对政府或其所属各政府部门、法院、检察院的质询案，受质询的机关必须负责答复。这是使政协的监督权（权利）准权力化、并“提高实效”的一项举措。当然，也可能遭遇部门保护主义者的窒碍。但若确立为法律制度，似不难施行。
　　最后，赋予政协有违宪审查权。我国人大制度是权力集中制，一切国家权力归全国人大，其他国家机构的权力都是由人大授予，对人大负责。这种体制有其高效的优越性，但人大自身在国家制度范围内却没有或不受任何其他权力的制约或监督。如果全国人大及其常委会的决定、特别是立法，出现违反宪法的基本原则、侵犯人权和公民基本权利的情况，就很难及时纠正（如上世纪50年代全国人大批准国务院的劳教法规就是一个恶法；80年代全国人大常委会通过的关于“严打”的两个“决定”中，就有侵犯、克扣被告上诉权和辩护权和违反“不溯及既往”原则）。
　　如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。由于政协和各民主党派也是受共产党领导的，因而毋需担心它会借此挑战共产党的执政地位（当然如何领导，有待改革）。窃以为这不失为一个新的改革思路。实现这一步已使政协带有“上议院”的职能，当然如何具体规范，有待细加推敲。目前可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这可作为改革的切入点。
　　赋予政协这三项权力，逐步推进，最后做到违宪审查。但我觉得要真正搞违宪审查，还是得务虚，务什么虚？——打破阻碍实行宪政民主的旧观念和旧思维。这个问题不解决，要搞违宪审查很难。违宪审查在法学界提了很多年，没有任何实践的结果。《立法法》也提出，公民、社会组织可以就某些行政法规或者红头文件要求进行违宪审查，但实际没有正式受理施行过。宪法本身也有规定，全国人大常委会可以撤销不适当的行政法规，但从来没有撤销过。如果有问题，也是口头上通通气，不愿意公开按法律程序办，这有很多思想障碍。
　　现在正在进行“整风”，以“群众路线教育”为核心。从法治视角上考虑，我认为，在当代，整风重在治吏，“群众路线教育”的核心应当重在领导干部树立宪政意识、公民意识、公仆意识。所谓“照镜子，正衣冠”，应当要求干部以宪法为镜子，对着现行宪法中有利于治国治党、制约权力和保障公民权利的规定，一条条对照检查是否施行了，照办了，违反了是否受到追究了？还应当以史为鉴，反思、总结历史教训，这需要清理以下几种带有封建专制性的旧观念旧制度：
　　第一，清除“臣民”群众观，树立宪政公民观。“群”字，据《辞源》解释，是指禽兽成群（“兽三为群，人三为众”），繁体字写为“羣”，君在上，羊在下。那就意味着，群众是君主统治下的羊群（即所谓“牧羊——牧民”）。可是，现今的群众不再是群氓，不是臣民、子民、顺民，更不是“刁民”，而是有宪法地位和强烈权利意识的公民，他们是宪法和宪政的主体，执政者的权力是公民、人民赋予的。公民是享有宪法权利的人，是选举人、监督人，讲尊重公民，就必须摆正同公民的平等地位，尊重和依法保障他们的权利。所以，我认为，对干部进行群众路线教育，核心是进行公民教育、宪政教育，树立公民意识、宪政意识。
　　第二、克服国家至上的宪法观，树立社会至上、人民至上的宪政观。长期以来，党的领导人和法学界在界定宪法的性质和任务时，都认为宪法是“治国安邦的总章程”。宪法固然有此功能，但这一命题，却把宪法主体只限于政府和执政党，他们是治国的唯一主体。这就导致宪法变成只是执政党治国的工具，而不是限制政府权力和保障公民权利的约法。宪法不只是国家的根本大法，更是社会的大法——社会约束国家的契约。宪法的主体是人民、或全体公民，不是执政党和政府，后者倒是受宪法制约的客体，而且往往是主要的违宪主体。
　　第三、转变把国家当“党产”的国家观，树立“权为民所赋”的新权力观。早在1941年，邓小平就批判过“以党治国”、“党权高于一切”，认为它们是国民党在我们共产党内的流毒。实际上这种思想上和体制上的流毒至今也没有完全清除。八二宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与城乡集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有；第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民；宪法第二章则确认了公民享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源，都属于人民和公民所有。但是，人民群众是不是真能享有和掌握一切权利与权力？实际上，在我们夺取政权之后不久（50…60年代）有些领导干部就有这样的思想：我打的天下，我就可以拥有一切、调动一切，国家等于是共产党干革命取得胜利的“战利品”，是执政党的“党产”，是我党的集体财产，可以由我们任意支配。因此，必须从体制上解决：国家的一切精神文化与物质资源归人民，而不是归执政党。改变“坐天下、得天下”、拥有天下、领导一切、支配一切的旧思维、旧制度。
　　第四、转变“非我即敌”的专政观，树立宪政党的执政观。毛泽东在“人民民主专政”论的基础上提出的“两类矛盾论”，本来是要把“正确处理人民内部矛盾作为社会主义国家政治生活的主题”。在实践上却放在“以阶级斗争为纲”的基点上去划分敌我两类矛盾，以致不断地在人民中甚至在党内去划界线、挖“敌人”，造成历史上的大劫难。社会矛盾是多样复杂的，事实上，社会生活中有些矛盾既非敌对性质，也不好归入人民范畴，其间有很大的灰色地带。一些民事纠纷、思想言论争议，乃至犯罪行为就不能简单地归属于敌我两类。在和平发展时期，政治上敌我这二元的对立，已不能完全覆盖当今社会利益多元化、矛盾多元化发展的局面。如果把社会矛盾仅归结为政治上这两类，非此即彼，就容易导致简单化、扩大化。现今官民矛盾十分尖锐，遇到发生群体性对抗性事件，一些干部就归咎于“国内外敌对势力的挑动”，严加打压，结果引起更大的事端和祸害。当今法治的理念要扬弃非我即敌的“两类矛盾”的简单化僵化思维，把注意力集中到调整利益群体多元化发展的大趋势上。近年中央高层领导人提出的“权为民所赋”、“权为民所用”、“把权力关进制度的笼子里”，以及“还权于民”等理念，是应对人民群众日益增长的权利要求、化解社会矛盾的正确路径。如何避免停留在“口号治国”，将这一新权力观真正落实为还权与维权的实践，是当前政治与社会改革的重要课题。

推进民主重在完善人大制度

作者：蒋劲松　字数：2750

　　我们国家的民主制度有自己的特点，主干道是人大制度。近些年出现了参与制实践。所以我们国家宪法要落实，实施宪法的民主规范，主干道还是人大制度，重点可以从以下几个问题着手：
　　一，理顺党委和人大的关系，理顺党的领导权和人大的国家权力关系。
　　八二宪法有一个非常确定的价值观，体现在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》里面的一个重要论断：要把各级人大及其常委会建设成为有权威的人民权力机关。最有时代特色的语言是“有权威的”。文革的教训告诉我们，如果没有理顺领导权和国家权力的关系，没有理顺党委和人大的关系，人大有国家权力没法行使，就谈不上有权威。这个命题，30年来有一个探索的过程。在80年代是非常积极地要贯彻“有权威”的要求，也采取了积极的举措。后面一些年，势头延续了很长时间，但其间也有中断，有时以党的行政命令式的领导实施党的领导，朝着这个方向走。若这样走，人大就不可能有权威，有可能回到以前的老路上去。这是我们要警醒的。党的领导要坚持，不过1982年前后对“党的领导”具有划时代的贡献是两句话：“党的领导”一要坚持，二要改善，而且重点在于“改善”。不改善而坚持是一种危险的做法，会导致严重的弊端，其直接后果是人大丧失权威。这是人民如何通过人大制政体推行民主必须理顺的第一个关系。
　　二，确立求选权。
　　人大制的起点是选举。我们的选举，对比其他国家的宪法规定和实践，理论上应该思考这样一个问题：选举是哪几个主体在活动？我们国家的选举只有两个主体，一个是选民，一个是提名人。我认为还应看到第三个主体，这是选举法理念、选举法法条所缺乏的认识，即公民有权利主动运用自己的被选举权，请求他人选举自己为人大代表，简单说就是“求选权”。公民运用“求选权”成为第三个主体。这是我们谈人大选举制度、理念和实践时所缺乏的一个观念。我们要慢慢采用这种“求选权”概念。此概念树立后，可从根本上解决选举上很多不正常的现象。这个问题处理好，有助于落实宪法的相关制度，推进民主。
　　三，理顺人大与人大常委会的关系。
　　人民通过人大及其常委会行使国家权力。但人大由于体制上的诸多不便，不能经常行使国家权力，而只能通过人大常委会经常行使之。人大常委会与人大的关系顺不顺，很大程度上关系到人民意志的发挥。我发现一个重要问题：1982年修宪时领导是非常清楚的，修宪过程中有一种强烈主张，把人大很多权力移交给人大常委会，通过此做法强化整个人大行使国家权力的能力。因为人大不具备这个能力，所以通过把人大的权力移交给常委会的办法，强化国家权力机关行使国家权力的能力。但当时讨论宪法修改草案时，有人提出一种担忧：如果把本该属于人大的权力移交人大常委会，再加上缺乏必要的防范措施，是否会导致人大常委会反过来凌驾于人大之上？人大常委会是代表人大行使国家权力。如果它凌驾于人大之上，不符合当时修宪设计的目标。在我观察的这些年，恰恰出现了这种问题，即人大与人大常委会的关系有点颠倒。按说人大常委会对人大负责，受人大监督。但人大是如何监督人大常委会的？我们看到的是每年一次表扬。人大对人大常委会工作报告只有表扬，以前即使表扬，也没有用到“十分满意”、“高度满意”、“极其满意”，好像人大常委会的工作没有缺点错误，不需要人大批评了。如果人大对人大常委会只能表扬的话，宪法规定的人大常委会受人大监督如何落实？人大如果监督不了人大常委会，人民意志如何通过这个链条约束人大常委会的工作？对此我有担心，这也是大家应该思考的问题。其中有很多需要考虑的小要点，比如人大开会时的主席团设置、成员的配置、权力，主要是通过这些技术细节制约着人大去监督人大常委会。八二宪法是很好的宪法，但八二宪法关于政体部分有很多漏洞，很多该由宪法规定的事，宪法没有规定，留下了很多漏洞，需要进一步修补、完善。
　　四，人大很多职权应该更好地履行。
　　按当年胡乔木的解释，人大常委会应该像经常开会的国会那样行使权力。如果是这样，人大常委会应该把宪法赋予的那一系列权力扎扎实实地行使好，才不辜负八二宪法对它的重大期待。拿这个标准去衡量，人大常委会有失职的地方。一个非常明确的例子是预算。
　　在如何制定国家和地方的预算方面，目前我们的相关法律没有赋予人大常委会必要的职责。整个预算制定过程是：预算草案在人代会开会一个月前左右，提交给人大的财经委，财经委做初步审查后，返回政府方面做必要的修改和完善，然后在人代会开会期间提交给人代会，人代会审议和表决。在人代会之前、财经委之后，或者与财经委初步审查并列的同时，应该有一个常委会对预算草案的全方位的充分审议过程。就像由全国人大制定的基本法律一样，没有哪一项是不经过全国人大常委会先审的，到全国人大之前，经过全国人大常委会几次完善，然后再交给全国人大，全国人大在短短的几天内做一个表决。法律应该这么做，预算也应该这么