中国十个五年计划研究报告-第8章
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后的执行情况。其主要工作内容为：（1）审查本级人民委员会所属各部门和下一级人民委员会编制的计划草案，向本级人民委员会提出审查意见；（2）综合编制本地区的长期和年度经济计划草案提交本级人民委员会；（3）检查国家批准的本地区的经济计划的下达和执行情况，提出完成计划的措施意见；（4）编制本地区的物资平衡和分配计划草案，提交本级人民委员会；（5）审查研究地方财政预算，并且提出意见；（6）研究本地区重大经济问题，及时提出必要的措施和建议；（7）经常收集和积累资料，及时向本级人民委员会和上级计委提供有关计划的各项资料和本地区经济情况分析报告；（8）协助在本地区的国务院主管部门直属的企业和事业的计划执行和完成，并提出建议；（9）省市自治区计委可以根据国家计委统一颁发的到1957年，中国大陆的28个省市自治区都成立了计划委员会（西藏为计划局），共有干部3243人；全国132个省辖市，已有126个成立了市计委；191个专署，已有个成立了计委；2311个县或相当于县的行政单位，已有1835个成立了计委。但是县级计划管理机构则不能适应计划经济的要求。
三、基层单位和企业的计划管理机构
在计划管理方面，恢复时期尚处于初步实施阶段，各经济部门于1950年以后开始试编部门计划，如铁道部、重工业部、贸易部、农业部等。全国性综合年度经济计划则是从1952年开始编制的。国民经济恢复时期的计划管理，基本是指令性计划与指导性计划并行，除国营大中型企业和国家基本建设开始实施指令性计划管理外，国家对于广大的个体经济，私营经济和合作社经济，主要是实行指导性计划。当时中央关于计划工作的方针是：区别不同的经济成分，区别各个不同地区，区别主要部门与次要部门，区别主要产品与次要产品，抓紧重点，分别缓急、进行计划。
具体规定为：（1）对国营工业，一律按计划表格做计划，实行严格的计划制度；（2）对合作社。一般以县级以上的联社为基层计划单位，做重要工农业产品的推销及收购计划；（3）对私营工业，以省、市工业（工商）厅、局为基层计划单位，选择重要行业，重要产品做生产的、设备利用的、原料供应的估计性计划；对私营商业，以省、市商业（工商）厅、局为基层计划单位，选择重要行业、重要商品做收购量、推销量、资本额的估计；（4）农林牧畜事业以专署或县为基层计划单位，选择重要产品做估计性的生产计划。对于农民重要生活资料与生产资料的消费量，以县为基层计划单位做估计。
四、1956年计划管理机构的变革
中国国民经济的计划管理，经过恢复时期三年的摸索和1953年以来两年多的全面实行，由于经济管理的基础较差，计划管理的水平太低，因此学习和仿照苏联计划管理模式推行的一五计划，在管理中就产生了不少问题，其中最突出的是计划滞后、计划与实际脱节和计划编制与管理混在一起，计委疲于应付这三个问题。
为了解决上述问题，使国家计委能够有效运行，完成好中长期计划和年度计划的编制和实施工作，1955年9月21日，国家计委党组在给中共中央《关于国家计划委员会编制方案的报告》中即提出分设两个委员会，即国家计划委员会和国家经济委员会，分别负责长期计划和年度计划。中共中央听取国家计委党组的建议，决定在国家计委之外，再成立一个机构，具体负责国民经济年度计划的编制和实施。
1956年5月12日，全国人大常委会第四十次会议通过调整国务院组织机构的决议，决定设立国家经济委员会。国家经委于7月1日起正式开始办公。经过反复考虑，经委暂设33个工作部门，准备等待将来条件具备时，再逐步分细。
据国家经委党组的报告，关于国家经委的编制，原计划为1350人现增加为1417人（同时期苏联经委为2300人）。除与计委分家时分得647人外，尚缺770人，其中局长副局长级干部缺52人；处长级干部缺112人；科长级干部缺144人；一般干部缺人。另外，属于国家经委代管的物价办公室，编制为100人，除了已调进28人外，尚缺72人。属于经委领导的国家物资供应总局，编制400人，除了与计委分家时分来人外，还缺191人，其中总局副局长缺2人，局长级干部缺6人，处长级干部缺19人，科长级干部缺35人，一般干部缺129人。国家经委成立后，即着手编制1957年的年度计划草案。据国家经委党组说，由于干部缺少并且质量不高，很难应付编制年度计划的工作。
·5。国家干部素质分析
中华人民共和国成立后，随着各顼事业的发展和各方面工作的开展，党、政、军、群各系统组织机构增多，干部队伍迅速扩大。据1954年底统计，全国除军队干部和万名中小学教职员以外，其他各条战线的干部共492万名（不包括未脱离生产的乡村干部），比1948年底的60万名干部扩大了8倍。全国的干部分布在不同的部门中，工作分工日益精细，他们中的大多数已经或正在向着专业化的方向发展。由于中国是一个经济落后的国家，中国共产党长期在农村奋斗，以及她的大多数成员出身农民，文化程度不高，因此，经济管理干部就非常缺乏，不得不从其他部门大量抽调或迅速培养经济管理干部。
1951年10月，中共中央决定抽调3000名处级和处级以上干部到国营工业部门工作。执行结果，到1953年秋，全国有66万多名干部转入工业战线，其中地级808名、县级6441名。1952年下半年，为加强中央办事机构，中央先后三次从地方抽调5000多名干部到中央各部门工作（80％以上的人分到了中央财经部门），其中司局级以上干部712名。中共中央《关于统一调配干部，团结、改造原有技术人员及大量培养、训练干部的决定》提出了三项要求：（1）必须为新建、改建和扩建的厂矿配备足够数量和一定质量的干部。根据德才兼备的标准，大胆地大量地从先进的技术工人和革命青年知识分子中提拔干部，并普遍采取设副职的办法，1吏其在老的骨干带领下，经过实际工作的锻炼，逐步胜任领导工作；（2）必须认真贯彻党对技术人员的政策，进一步做好团结、改造原有技术人员的工作；（3）必须大量培养、训练新的技术专家。
第一个五年计划开始实施后，根据统一调整、重点酡备、大胆提拔的原则，中国共产党又采取措施，制定计划，对全国地委以上党政机关和各厂矿企业，进行一次全面调查和统一调整，从党政机关再次抽调一批条件适合的干部转入厂矿企业，以加强对工业战线的领导。根据不完全统计，抽调到工业部门工作的干部共有16万多名，其中为项重点工程建设选调的领导干部就有3000名。与此同时，还提拔了一批新干部。
全国科级以上干部由1951年的123万名增加到28万多名，三年共提拔科级以上干部16万名。1955年下半年，社会主义改造高潮到来以后，为解决各方面领导骨干不足的问题，加强对干部的挑选提拔工作，1956年，全国共提拔相当于县长和县委部长以上的干部10万名以上，以满足各项事业发展的需要。这一时期，根据形势发展的要求，组织和调配千余名领导骨干到文教战线工作，加强大、中学校及科研机关的领导。对政法、外事等战线所需的干部，也大力进行调配。同时抽调财经、卫生干部和技术人员支援边疆。干部的素质决定了其管理经济的能力。中国共产党是一个成员大多数来自农民的政党，经过长期的革命战争，再加上旧中国经济文化的落后，尤其是现代经济管理知识的缺乏，使得中国共产党虽然建立7一个强大的、极有权威的政府，并推行了政府主导型的工业化和计划经济，但是，由于执政党和政府内具有现代经济管理知识的专业人才非常缺乏，不得不边学习文化和专业知识，边进行管理和决策工作，正像当时的国家计委主任李富春致毛泽东的信中所说的：行年五十，才开始边学边干。在这种条件下，国在这种情况下，选择政府主导型的经济发展模式，尤其是选择计划经济模式，其管理方面的困难是可想而知的。
·6。计划管理范围的不断扩大
一、基本建设计划管理体制的形成和强化
在计划经济体制形成过程中，在党和改府完成对私营金融业的社会主义改造，控制了金融业以后，最关注并最早实施计划管理的就是政府投资的基本建设了。一五计划实际上是一个以政府投资为主体的经济建设计划，一五时期的基本建设资金，90％来源于财政，其中79％来源于中央财政。还是中国有史以来的第一次，它需要有一套政府投资管理体制来保证，在当时，就是建立一套中央集权的计划管理体制。所幸国民经济恢复时期，党和政府在这方面作了准备，初步形成了一套政府投资管理体制，为实行计划经济奠定了基础。
（一）基本建设计划管理体制的形成
建国以后，在资金短缺与百废待兴的矛盾面前，在优先发展国营经济的基本方针下，如何从体制上保障用好政府的投资，遂成为新中国经济体制建设的重要内容。建国以前，各根据地的经济建设，是分散进行的，没有统一的管理。建国之初，政府的基本建设投资，也是归各部门、各地区分散管理的。
1950年3月统一财经以后，由于地方政府的大部分财权和大型国营企业的折旧、利润都收归中央政府，为了有效安排政府的基本建设投资，就需要建立一套分配和管理投资的体制和办法。1951年3月和1952年1月，中财委先后制定颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从分配投资和建设项目的管理等方面，建立了初步的管理体制。
1。在投资分配方面，建立了如下体制：
（1）由中财委根据中央人民政府的国家年度财政预算和统筹考虑，自上而下地把中央政府的投资额分配给中央各部，并确定各部的基本建谩控制数字，然后由各部确定所属建设单位的基本建设控制数字；（2）各建设单位按照系统自下而上地编报年度基本建设工作计划；（3）由中财委开始自上而下地批准各部的基本建设工作计划，各部再批准所属建设单位的基本建设工作计划。
至于地方政府的投资（来源于地方政府组织的财政收入），则基本由地方政府自行安排和管理，较大项目则需上报中央有关部门备案。
这种两上一下的投资管理体制，即自上而下地分配政府投资，适应了在建国初期政府资金极为短缺和投资需求较大的矛盾下，必须集中有效使用资金的要求。同时，由于当时投资额不大、投资较为集中，中央政府也管得过来。但是也必须指出，这种自上而下靠行政方法分配投资的体制，特别是资金统由财政分配，无偿拨款，结果形成一种企业吃国家的大锅饭、施工企业吃建设项目的大锅饭的关系。在这种体制下，政府投资分配部门虽然负责投资决策，但是并不承担投资的风险，而建设项目（即未来的企业）虽然花钱也不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方、企业都来争投资、上项目、增加生产能力，追求所谓的别人有的我们也要有，别人没有的我们也要有，很少关心机会成本和投资效益，于是形成投资饥渴症和钩鱼工程。由于下面争投资，因此向上反馈的信息就会失真，这不仅使中央主管部门获得真实信息的成本大大增加，也容易导致投资决策的失误。最后，等到银行和财政部门发现了投资上的问题或投产后效益太低甚至亏损时，已经是生米做成熟饭，悔之晚矣。
为了抑制投资饥渴和各部门、各地方争投资，1953年以后，中央逐步将绝大部分投资决策权和基本建设的拨款掌握在自己手中，主要采取行政手段，自上而下、按行政管理系统（部门归口）分配投资，部门、地区对所属建设单位只能按中央戴帽下达的拨款指标转手分配，无权自行调剂资金；而企业和建设单位只是实现国家投资的基层单位。由于中央负有投资决策和综合平衡的责任，权力和责任是统一的，除非特殊情况下（如受政治因素干扰），在投资决策上一般是可以抑制投资饥渴和不负责态度的。【贺氏藏书·刘大海精校】
2。在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上�
