物权法原理-第39章

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制度。这种土地所有权制度，为崭新的社会主义性质的土地所有权制度，也是我国现阶段最重要的土地所有权制度，于我国现代经济生活中起着举足轻重的作用。

　　　　我国土地国家所有权制度，具有三项法律特征：

　　　　第一，在所有权主体方面，国家所有的土地只属于国家。由于我国土地国有实质即全民所有，因此对于国有土地的占有、使用、收益和处分必须反映人民的意志，并为人民的整体利益服务。同时，只有代表全体人民意志和利益的国家才能作为土地国家所有权的主体，而除此以外的任何单位和个人均不得充当土地国家所有权的主体。由此出发，也只有法律授权的国家行政管理机关才有权对国家所有的土地进行管理，除此以外的任何单位和个人均无权对国有土地进行管理。

　　　　第二，在所有权客体方面，土地国家所有权的客体具有相当的广泛性。依照我国宪法第9条、民法通则第74条及土地管理法实施条例第3条的规定，土地国家所有权的客体范围包括城市市区的土地（关于作为国家土地所有权客体的城市市区的土地的范围，是以城市行政区为准还是以城市建成区为准，土地管理机关与理论界向来有不同的见解。惟现今多数意见赞成以“城市建成区”界定城市市区的范围。参见王卫国：中国土地权利研究，第79页。），农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（但依法划定或者确定为集体所有的除外），国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地，等等。

　　　　第三，在所有权的行使上，土地国家所有权也有自己的特点。由于国家为政治组织而非经济组织，国家虽拥有土地所有权，但它不可能事必躬亲，而直接经营和利用每一块土地。这就于客观上决定了国家必须将国有土地交由全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织及社会成员经营使用（1997年8月18日印发的中华人民共和国土地管理法（修正草案）（送审稿）第2条第1款最后一句规定：“国务院代表国家行使国有土地所有权”，这是我国为贯穿“土地应由国家管理”的原则，明确中央政府在土地管理上的专有权力，及加强中央政府的土地管理职能而采取的重要措施。按照该修正草案，中央的土地管理权除已经提到的代表国家行使国有土地所有权外，还包括：土地征收权力、决定农用地转换为建设用地的权力以及全国土地利用的总体规划的编制的权力。但是，不管怎样，国有土地所有权的归属终不同于所有权的行使。国有土地所有权归属的这种单一性正需要以权利行使方式的多样性加以弥补。易言之，为了充分实现国有土地所有权，使国有土地尽其效用及得以合理利用，我们必须建立和采取国有土地所有权实现的多种形式。这中间，尤以建立完善的国有土地的用益物权，如基地使用权、地役权、自然资源使用权等土地使用权制度，进而依这些制度将国有土地交由非土地所有人的他人占有、使用、收益乃至法律限定范围内的处分，最为重要、最为紧迫。我国制定物权法，其中最重要的工作之一，就是要实现这一使命。）。唯有如此，土地的国家所有权的实现和合理利用也才有可能。

　　　　二、土地集体所有权制度

　　　　土地集体所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的另一重要形式。新中国成立后，国家先后通过进行土地改革，引导农民成立互助组、初级合作社和高级合作社，1958年在高级合作社基础上，成立农村人民公社，而逐步建立了农村劳动群众集体土地所有权制度（关于我国土地集体所有权的历史、现状、近年来理论与实务界关于变革集体土地所有权的种种主张，以及现行集体土地所有权制度的各种弊端等等，王卫国先生在中国土地权利研究》（中国政法大学出版社1997年版第95页以下）里作有介绍和分析，可资参考。因篇幅所限，本书不再一一涉及这些问题。）。作为土地所有权之一种形式，土地集体所有权具有下述特征：

　　　　第一，它未有一个全国范围内的统一主体。集体所有的土地只属于各该劳动群众集体所有。按照民法通则和土地管理法，土地集体所有权的主体有三：其一，村农民集体。此为目前我国农村土地集体所有权最主要的种主体。土地管理法第8条第1款规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。其二，农业集体经济组织的农民集体。此为目前农村土地集体所有权的第二种主体。土地管理法第8条第2款规定，村农民集体所有的土地，已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。其三，乡（镇）农民集体。。此为目前农村集体土地所有权的第三种主体。民法通则第74条及土地管理法第8条规定，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有（关于集体土地所有权的主体究竟应该确定为谁，是我国近年来理论界与土地管理部门争论不体，莫衷一是的重要问题之一。随着我国农村经济体制改革的进一步推进及国家立法机关着手修订土地管理法等等，各种主张纷至沓来，聚讼盈庭。有人认为应当重塑集体土地所有权的主体，将农村的农地一律归村农民集体所有或社员小组（即原来的“生产队”）所有；有人认为应当取消集体土地所有权，实行农村土地国有化或私有化，等等。惟新近印发的中华人民共和国土地管理法（修订草案）（送审稿）第11…12条仍维持现行土地管理法第8条、民法通则第74条和农业法第ii条关于集体土地所有权主体的规定不变，这一点值得格外注意。）。

　　　　第二，集体土地所有权的客体具有广泛性。依民法通则和土地管理法实施细则第3条的规定，集体土地所有权的客体范围包括：其一，农村和城市郊区的土地；其二，集体所有的耕地；其三，集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所占土地；其四，集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育设施所占土地；其五，集体所有的农林牧渔场以及工业企业使用的土地；其六，农民使用的宅基地（土地中的矿物埋藏于土地时本为土地之构成部分（土地之一部），而非属于独立的动产或不动产。但现代各国为保护矿产资源及避免滥采滥掘之弊害，大多规定由国家独占性地保有矿产资源的所有权，此外的其他任何民事主体不得享有。我国矿产资源法第3条规定：矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，可见在我国现行法制下，集体土地的地表或者地下的矿产资源也同样属于国家所有。）。

　　　　第三，国家法律重视集体土地所有权的保护。民法通则第75条规定，集体所有的财产受法律保护。禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收，这一规定也当然适用于农村集体所有土地的保护。另外，由于集体所有制经济为我国社会主义公有制经济的重要组成部分，集体所有的土地为农业集体经济组织的重要生产资料，所以，保护土地集体所有权具有十分重要的意义。

　　　　三、土地征收制度

　　　　（一）土地征收的概念

第40章　土地所有权（4）（）　
现代各国法上有所谓土地征收制度。土地征收，指国家在一定条件下，对本具有不可侵性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺的情形。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，英国法称为“强制收买”或“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称为“土地征收”，日本法称为“土地征用”或“土地收买”，香港则名日“官地收回”。我国民法理论与立法虽大多称“土地征收”为“土地征用”（柴强主编：各国（地区）土地制度与政策，北京经济学院出版社1993年版，第173页。），但着眼于概念的科学性及为了建立与现代各国家和地区尽量相通的土地法律概念及制度，建议制定物权法或修改土地管理法时改用“土地征收”一语（土地征收与土地征用，为近现代土地法上两个极其重要的概念，皆属于限制土地所有权或使用权的法效力的行为。按照我国民法理论与现行立法（宪法第10条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用；土地管理法第2条：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用），土地征收，是指国家依照法律规定的条件无偿地将集体或公民手中的土地无偿地收归国有的措施，如按照中华人民共和国土地改革法规定征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地，征收工商业者在农村的土地，等等，皆属之；土地征用，是国家基于一定的目的而有偿或无偿地取得土地所有权的措施（佟柔等民法概论，中国人民大学出版社1982年版，第101页；江平主编现代民法实用词典，北京出版社1988年版，第422…423页）。惟在现代各国土地法上，关于土地征收与土地征用，则多不作这样的解释。按照现代多数国家和地区土地立法及理论，所谓土地征收，指国家因公共需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为，其对象为他人的土地所有权，适用的法律主要是土地法和城市计划化。他人土地所有权因被征收而消灭，其权利完全归于请求征收的主体所有；土地征用，指国家因公共需要，强制使用私人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人或原使用权人的行政行为，其对象为他人的土地使用权，原权利人于征用期间仅丧失其土地使用权，所有权并不丧失。（温丰文：土地法，（台＇1994年版，第440页；（日＇铃木禄弥、筱冢昭次：不动产法，有斐阁1973年版第183页以下。）为确保概念的科学性及尽量建立同各国家和地区相通的法律概念，建议我国制定物权法或修改土地管理法时，重新界定和在新的意义上使用土地征收与土地征用这两个不同概念：征地的对象为集体土地所有权的称为“土地征收”；征地的对象为土地使用权的称为“土地征用”。在前者，他人土地所有权因被征收而消灭；在后者，原权利人于征用期间仅丧失其土地使用权，所有权并不丧失，且土地征用期间经过后，原权利人得请求回复使用权。本书非有特别说明，对于这两个概念均是在这一意义上加以使用的。）。

　　　　土地征收，为现代各国土地法上最重要的制度之一，尽管各国关于土地征收的名称并不统一，但其涵义最终莫不可以归结为国家土地征收权之行使。土地征收权，原意是“最高统治者在不需要所有者或使用者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力”。按照现代各国土地法制，土地征收权之行使，其主体只能是政府，而且须具备为公共目的及履行公正补偿两要件。土地征收权之核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地，因而土地征收权的规则同土地所有权保护的规则遂难免发生冲突。正由于此，法制史上对于土地征用是否合宪，以及是否构成公权力之滥用，也就一度成为众说纷纭、争论不休的重要问题。值得提及的是，正是土地征收权的这一所谓“公共目的”，不仅使土地征收权的合宪性在这场论争中得以成立，同时也使它成为评判一项具体的土地征收权是否合法行使的唯一标准，并最终发展为防治土地征用权滥用的一项重要措施（柴强主编：各国（地区）土地制度与政策，北京经济学院院出版社1993年版，第174页。）。

　　　　（二）我国的土地征收制度

　　　　1。我国土地征收制度的概念、特征及程序

　　　　在我国现行法制之下，所谓土地征收，实质即集体土地征收，指国家依据公权力，对本属于不可侵之集体土地所有权予以强制剥夺。至于国家依据公权力对本属于不可侵的土地使用权加以强制剥夺，前面已经谈到，属于土地征用而非土地征收的范畴。我国现行法仅设有集体土地所有权征收之明文，而无土地使用权征用之规定，惟多数学说与实务认为，关于土地使用权的征用，大抵应准用集体土地所有权征收的规定，尤其是依各特别法如国家总动员法、军事征用法的规定